Crisi dello Stato ed
emergenze in Africa
Un’analisi sul ruolo delle Organizzazioni Non Governative
Internazionali
di Elisa Guasti
(Foto di Enrico di Giacomo)
Dalla seconda metà degli anni
Ottanta le grandi Organizzazioni non governative internazionali
hanno subito importanti cambiamenti e sono diventate protagoniste quasi
indiscusse nei programmi di sviluppo e in particolar modo in quelle che vengono
definite emergenze umanitarie. Da questa situazione, che vede sempre più queste
organizzazioni come i migliori interlocutori del Sud del mondo, in quanto più
reattive ai loro bisogni, più abili nel contesto, maggiormente flessibili,
neutrali e “non governative”, nasce la necessità di analizzare con più
chiarezza il ruolo che esse giocano nel complesso scenario africano del terzo
millennio.
Oggi le ONG sono conosciute
solamente nei loro aspetti positivi, sono diventate un sistema “alternativo”
alle politiche governative o alle organizzazioni internazionali; questo tipo di
analisi però trascura una serie di considerazioni fondamentali, tra cui le
conseguenze per la loro identità e per gli effetti dei loro interventi. Le
Organizzazioni non governative si sono strutturate e professionalizzate,
diventando sempre più simili alle imprese private; questo progressivo
allontanamento dal loro iniziale status ha creato vincoli di tipo politico,
interventi umanitari in stretta dipendenza col mondo economico e governativo.
In Italia, infatti, il dibattito inerente a queste tematiche ha avuto poca
rilevanza ed attenzione, mentre in Inghilterra si è sviluppata in ambito
accademico un’ampia critica sul ruolo degli aiuti, delle ONG e sui dilemmi che
nascono da alcuni loro interventi.
L’obiettivo di questo lavoro nasce
quindi dal bisogno di svolgere un’analisi approfondita per prima cosa sulle
cause complesse delle crisi africane, per arrivare a capire come in questi
contesti di guerra il ruolo delle ONG abbia fatto sorgere vecchie e nuove
problematiche. Le situazioni di emergenza a livello planetario stanno, infatti,
diventando una realtà sempre più frequente, soprattutto per quanto riguarda il
continente africano in cui negli anni ‘90 si sono svolti il maggior numero di
guerre intestine, caratterizzate da un alto livello di violenza e di vittime
civili, da strutture di governi nazionali deboli che mancano della capacità di
implementare programmi di aiuto efficaci. Si cercherà, quindi, di spiegare la
complessità e le problematiche degli interventi, a partire dalla letteratura
accademica inglese che definisce questi conflitti in senso più ampio come Complex
political emergencies (CPE), alla luce delle numerose dinamiche, delle
eredità storiche e degli attori locali e internazionali che beneficiano della
situazione instabile e della crisi dello Stato.
Le vecchie e le nuove guerre
Quando si parla di guerre in Africa non si tratta
semplicemente di conflitti etnici e religiosi, come spesso vengono descritti
nelle cronache dei mass-media, piuttosto dietro a queste bandiere si nascondono
diverse motivazioni, legate anche ai processi di globalizzazione e a interessi
di tipo economico: l’interpretazione quindi di questi scenari diventa
estremamente complessa e a costante rischio di semplificazione. Dopo la fine
della Guerra fredda, e in barba alle speranze, presto deluse, di pace e
democrazia universali, i problemi del continente africano sembravano
insolubili. Nuove forme di guerra si andavano diffondendo, gli Stati
centralizzati si sgretolavano, implodevano; gli eserciti convenzionali
lasciavano il posto a milizie e guerriglie che vivevano di saccheggi e le nuove
guerre, fondate su politiche identitarie e condotte da forze non governative,
sono diventate ben presto un fenomeno sempre più diffuso.
Contrariamente alla percezione popolare, la conflittualità
nelle emergenze africane non ha una causa singola, le ragioni sono multiple e
in interazione con molti fattori interni ed esterni. Le cause della
conflittualità si possano far risalire anche ad elementi derivabili dal
contesto internazionale: anni di politiche di austerità applicate dagli
Istituti finanziari internazionali, insieme con l’aggravante della fine del
bipolarismo, e quindi del patronato esterno delle due superpotenze e dei loro
supporti economici e politici, hanno condotto ad una forte delegittimazione e
l’instabilità interna ai paesi. Inoltre questa crisi ha portato alla ribalta le
vecchie appartenenze e un clima di forti tensioni interne con violente lotte
per rimanere al potere, che si sono servite anche dell’istigazione etnica.
L’identità, interagendo con la ricerca del potere, ha
giocato un ruolo chiave in tutti i tipi di nuovi e vecchi conflitti e ha
ideologicamente ispirato il perpetuarsi delle guerre e dei genocidi, aiutando a
riprodurre le situazioni di anarchia in molti paesi africani.
I politici al governo o i leader dell’opposizione hanno quindi cominciato ad
approfittare in vari modi delle identità particolaristiche: per giustificare
politiche autoritarie, per creare capri espiatori, per assicurarsi il consenso
derivante dalla paura e dall’insicurezza.
Inoltre non bisogna trascurare l’importanza dei processi
economici legati alla deregolamentazione del mondo globale: la crescita di reti
criminali transcontinentali sfruttano queste situazioni di incertezza,
l’accaparramento e il controllo delle risorse materiali scarse (petrolio e
diamanti in particolare) sono tra le prime cause dei conflitti, e gli interessi
locali si rendono complici, insieme ad attori internazionali, del declino delle
strutture economiche formali.
Negli ultimi vent’anni s’è sviluppato
in Africa un nuovo tipo di violenza organizzata, che Mary Kaldor chiama “le
nuove guerre” per distinguerle dalla concezione di conflitto ereditata dalle
epoche precedenti, e che oggi non fornisce più una distinzione chiara tra le
forme di guerra, crimine organizzato e violazione su larga scala dei diritti
umani. Le
nuove guerre quindi in primo luogo divergono dalle caratteristiche delle guerre
precedenti e tradizionali, infatti si tratta sempre più di guerre intestine che
oppongono diversi interessi politici, economici, etnici, religiosi all’interno
d’uno stesso paese; hanno un carattere regionale e allo stesso tempo un forte
legame con la politica internazionale. Mancano netti confini tra guerra e pace,
infatti la maggior parte di questi conflitti non sono dichiarati e non hanno un
preciso inizio o una fine. Le lotte vedono opporsi eserciti non inquadrati, si
tratta il più delle volte di eserciti di mercenari, di gruppi rivali o di
civili che ricorrono sempre meno a scontri frontali diretti.
Sempre più frequenti sono le
violazioni dei diritti umani, in alcuni casi i crimini contro l’umanità e i
genocidi sono diventati anche tattiche finalizzate a scopi militari e politici.
I disastri della guerra mostrano qui più che altrove l’esistenza di una spirale
negativa tra guerra, conflitti, fame, malattie e un aumento costante del numero
di vittime civili o vittime della guerra, come i rifugiati (chi ha dovuto
abbandonare il proprio paese ed essere accolto in asilo in un altro Stato) e
gli sfollati (chi si è spostato all’interno del proprio paese).
L’obiettivo delle nuove guerre non
è più la conquista di un territorio con mezzi militari e battaglie, ma è
diventato piuttosto l’espulsione di una parte della popolazione.
Questo fatto spiega come mai le nuove guerre sono caratterizzate da un alto
numero di rifugiati, profughi e vittime civili e perché gli ultimi dati
mostrano che il rapporto tra vittime militari e civili si è quasi invertito, da
8:1 a 1:8.
Anche se non sono riconosciuti
formalmente si parla di 20 milioni di rifugiati o persone in situazioni
analoghe, di cui 13 milioni e duecento mila assistiti dall’Alto Commissariato
delle Nazioni Unite per i Rifugiati (ACNUR). Anche l’economia di guerra è
diventata quasi l’opposto rispetto a quella delle “vecchie guerre” in cui era
necessaria un’economia centralizzata, autoritaria e totalitaria (come nel caso
delle guerre totali del ventesimo secolo in cui vi era la fusione completa tra
guerra, Stato e società), un’amministrazione accentrata che accresceva l’efficienza
e massimizzava le entrate utili per finanziare la guerra, e il coinvolgimento
del maggior numero possibile di civili. Le nuove guerre del continente africano
sono decentralizzate, a bassa partecipazione, fanno uso di milizie
specializzate e di eserciti sono sempre più professionisti e privati. Un
effetto di questo cambiamento è l’alto tasso di disoccupazione. La guerra è
diventata quindi una sfera separata, spesso assume diverse forme ed entra in
contatto con reti criminali soprattutto nel campo del traffico di armi e di
droga.
Il concetto di “emergenze
politiche complesse” entra nel continente africano alla fine degli anni
Ottanta, in uno scenario di instabilità politica internazionale, che ha come
indicatore il crescente numero di guerre in corso e che inizia a riflettere un
processo di regionalizzazione. Si segnala un passaggio da 10 conflitti nel 1960
a circa 50 nel 1994; le Nazioni Unite hanno designato nel 1993 26 situazioni di
emergenza complessa che affliggevano 59 milioni di persone, quasi tutte
concentrate nella zona dell’Africa e dell’Eurasia.
Le emergenze complesse sono quindi
presenti soprattutto nelle aree di protratta crisi economica e crescente
vulnerabilità sociale, come le regioni dell’Africa sub-sahariana degli anni
Novanta. Inoltre sono di solito altamente politicizzate e associate con stati
di guerra non convenzionali, insicurezza regionale o situazioni di governo
contestato.
La definizione di Complex
political emergencies (CPE) o emergenze politiche complesse a questo punto
dell’analisi diventa lo strumento più utile al fine di chiarire la complessità
e le componenti degli scenari conflittuali africani e come questi siano il
risultato di fenomeni multidimensionali e di crisi politiche causate
dall’azione degli uomini. Nell’ambito
accademico alcuni autori
hanno approfondito la nozione di CPE, che utilizzata come categoria descrittiva
può valere da denominatore comune per l’analisi di conflitti molti differenti
tra loro. Secondo questa analisi le caratteristiche che sussistono in queste
condizioni, combinandosi insieme sono:
1)
Il conflitto
dentro i confini dello stesso Stato;
2)
L’origine
politica;
3)
La durata
protratta nel tempo;
4)
Le fratture
sociali, infatti le emergenze coinvolgono ogni dimensione della società e della
vita delle persone;
5)
L’esistenza di
formazioni sociali predatorie: le CPE sono spesso etno-nazionaliste e
caratterizzate da forti lealtà a un particolare gruppo sociale, che si
accompagnano a un sentimento di antipatia verso gli altri gruppi sociali che
vivono nello stesso Stato.
Gli studiosi di problematiche
geopolitiche e dei moderni conflitti hanno cercato di stendere una
classificazione che potesse inglobare tutte le diverse cause e modalità con cui
nascono e si manifestano queste guerre. Naturalmente si tratta di modelli
ideali, infatti, nella realtà i conflitti possono riguardare diverse di queste
dimensioni contemporaneamente.
Tra tutte le classificazioni
esistenti ho scelto di adottare quella di Cliffe e Luckham,
per i quali si generano 8 diversi tipi di CPE. Prima di elencarli è utile
descrivere il modello dei due autori che individua le origini delle emergenze
politiche principalmente in tre livelli: la dimensione internazionale, la
condizione dello Stato e quella della società; questi, interagendo tra loro,
conducono e formano le cause sottostanti alle CPE. Fanno parte del livello
internazionale il supporto degli Stati esterni o degli attori internazionali
(che, per esempio, forniscono armi o denaro alle parti in conflitto), la
situazione regionale critica e gli shock economici dovuti alla periferizzazione
del mercato africano rispetto a quello occidentale. Questi elementi “esterni”
s’inseriscono e influenzano a loro volta la condizione fragile dello Stato, che
attua politiche autoritarie (e quindi spesso impopolari) e che a loro volta
vanno a intaccare il terzo livello, quello della società civile, dove si
rafforzano le variabili etniche, le ribellioni, le reti dei signori della
guerra e la delegittimazione e la frammentazione per le istituzioni.
I 3 livelli indicati, in cui si
formano e si collegano le cause della crisi, generano le situazioni di
emergenza politica, che Cliffe e Luckham dividono principalmente in otto
tipologie:
1)
guerre delegate
(proxy war), con cui si intende quelli conflitti guidati e appoggiati da forze
esterne e affidate a gruppi ribelli. In Mozambico per fare un esempio il Fronte
di liberazione del Mozambico (FRELIMO), giunto al potere dopo l’indipendenza,
venne osteggiato da vari movimenti interni, il più importante è RENAMO,
sostenuto dal Sudafrica e degli Stati Uniti.
2)
guerre
anti-separatiste, fatte dallo Stato centrale per reprimere le resistenze
periferiche al controllo centrale. In Sudan, dove il governo a Khartum, nel
nord del paese, è in mano agli arabi musulmani, da decenni esiste una la
resistenza armata di tipo autonomistico del sud; l’SPLA è la fazione ribelle
più importante, appoggiata prima dell’Etiopia, poi dall’Eritrea.
3) guerre di secessione o
separatiste, come quella dell’EPLF dell’Eritrea.
4) guerre per il predominio etnico
e religioso di gruppi dominanti al di sopra dello Stato, come è avvenuto in
Ruanda.
5)
guerre di liberazione che sfidano l’esistente Stato corrotto e repressivo e
cercano di ricostruirne uno migliore e meno sfruttatore dell’ordine sociale,
come hanno fatto gruppi come EPLF e EPRDF in Etiopia e NRA in Uganda.
6) ribellioni e insurrezioni dei
signori della guerra. In Somalia dopo la caduta di Siad Barre nel 1991 e
l’indipendenza del Somaliland, il resto del paese viene investito dalle guerre
per bande condotte dai signori della guerra locali che cercano di suddividersi
in zone. In Sierra Leone dal 1991 la guerra per bande e l’uso di violenza è un
fenomeno endemico.
7)
guerre dei
gruppi emarginati che mancano di chiare motivazioni politiche, ma sono
profondamente alienati dalla loro marginalizzazione etnica o socio-economica,
ad esempio in Uganda l’esercito della Lord Resistance Army ancora oggi continua a razziare i villaggi e a
rapire i ragazzini per arruolarli.
8)
colpi di stato
nelle periferie, organizzati da politici disaffezionati o da soldati contro le
istituzioni centrali frammentate dello Stato, come il governo del generale
Aidid in Somalia.
Emergenze umanitarie
Le CPE non possono essere
analizzate solo nei loro aspetti causali, ma vanno valutati anche gli effetti
violenti e la sofferenza delle persone. Le emergenze di cui si è parlato
comprendono quindi non solo l’aspetto multidimensionale e il fatto che siano
crisi causate dagli uomini (made-men), ma diventa fondamentale
considerare anche l’aspetto dell’“emergenza umanitaria” che include la
migrazione forzata, la fame, le malattie e le strategie adottate per fare
fronte a queste.
Un Rapporto degli Stati Uniti
sulle Emergenze umanitarie del 2002
dichiara che l’Africa sub-sahariana è la regione più a rischio per quanto
riguarda le emergenze umanitarie: in questa zona vi è la confluenza di fattori
che contribuiscono a causare emergenze create dall’uomo e l’incapacità a
trattare in modo efficiente i disastri naturali. Nella maggior parte di questo
continente la popolazione soffre per la povertà, le intense rivalità etniche,
le inadeguate infrastrutture per la comunicazione e i trasporti e la prevalenza
del virus dell’HIV. Tutto ciò inoltre va ad inasprire ed esasperare la
condizione economica e politica del continente già precaria ed instabile, che
dagli anni Novanta si è aggravata ulteriormente, sfociando in conflitti interni
spesso di natura violenta.
Nella parte dedicata al “Cambiamento
dei caratteri dei conflitti interni” il Rapporto analizza i tratti delle
emergenze umanitarie: i combattenti non hanno esitazioni ad usare tecniche di
guerra feroci e crudeli, che includono la violenza, le torture, le mutilazioni,
gli assassini dimostrativi, le espulsioni di civili.
In Ruanda, in Sierra Leone e in Burundi si affermano pratiche come la pulizia
etnica; uccidere i soldati non basta più, si cerca di eliminare anche donne,
bambini, di mutilare braccia e mani per distruggere lo spazio “dell’altro”, del
nemico anche nel suo futuro. In Ruanda molti malati sono stati uccisi nei letti
degli ospedali, molti bambini massacrati nelle scuole, lo stupro è stato usato
sistematicamente per distruggere i legami comunitari.
La violenza dei conflitti interni,
inoltre, è resa più facile dall’ampia disponibilità a prezzi modesti di un
dispiegamento di armi leggere e medie. Oltre a questo i gruppi armati stanno
obbligando in maniera crescente i bambini a combattere: l’Istituto di Ricerca
per la Pace Internazionale di Stoccolma ha stimato che nel 2000 circa il 10 per
cento di tutti i combattenti del mondo ha un’età inferiore ai 18 anni.
Le emergenze umanitarie, generate
da questi tipi di conflitto, producono repentini e grandi movimenti di
rifugiati, e con essi sono indispensabili beni di prima necessità e protezione.
La Comunità internazionale risponde alla crisi distribuendo aiuti, che il più
delle volte vengono affidati alle Organizzazioni non governative
internazionali. In alcuni casi le forze combattenti s’inseriscono nelle reti
umanitarie e trasformano gli aiuti in risorse per il proseguimento del
conflitto.
I campi dei rifugiati costituiti
in Burundi, nella Repubblica Democratica del Congo (RDC) e in Liberia sono
stati usati come basi per le operazioni dai combattenti, aumentando quindi i
rischi per la popolazione dei campi e per gli operatori umanitari. In Somalia,
in Sierra Leone e in Sudan le fazioni guerrigliere hanno sistematicamente
confinato i flussi di cibo in aree specifiche al fine di indebolire i mezzi di
sostentamento pubblici dei loro avversari e di rafforzare le risorse dalla loro
parte. Come si vedrà più approfonditamente in seguito, le emergenze umanitarie
possono nascondere problemi strutturali che si trascinano per anni e gli aiuti
umanitari esterni, che dovrebbero contribuire al superamento della crisi, in
queste condizioni instabili e complesse possono essere utilizzati anche dalle
fazioni in lotta come strumenti e risorse strategiche all’interno del confronto
bellico.
Economie
destabilizzate e informali
Le guerre rappresentano un
attentato ai sistemi economici e produttivi dei paesi coinvolti, in particolar
modo se questi hanno già un’economia marginale e debole come quelli dell’Africa
sub-sahariana. Se si prendono in esame i diversi conflitti, si può notare che,
al di là delle differenze, esistono sempre dei soggetti che speculano sulle
nuove guerre. In mezzo alla distruzione, alle violenze, alla morte ci sono
degli attori che costruiscono delle fortune e traggono profitto dall’instabilità
e dalla mancanza di istituzioni forti. I signori della guerra, le mafie locali
ed internazionali, i governi corrotti approfittano delle zone grigie create
dalle guerre a bassa intensità e dell’instabilità economica e politica per
svolgere i propri affari, controllare i traffici di materie preziose (petrolio,
gas, minerali, diamanti e oro, per esempio) o commerciare armamenti o altre
risorse cruciali.
David Keen sostiene a questo
proposito che i conflitti interni persistono, nonostante la volontà di persone
razionali, perché essi sono fortemente legati a calcoli economici razionali.
L’apparente caos delle guerre civili può essere usato per assecondare gli
interessi locali o a breve termine e per trarre benefici da nuove opportunità
di commercio e dall’accaparramento delle risorse naturali. Parafrasando Carl
von Clausewitz, che
afferma che la guerra è la continuazione della politica con altri mezzi, nel
caso dell’Africa le CPE sono diventate sempre più la continuazione
dell’economia.
Esse, infatti, non sono più
semplicemente la rottura di un particolare sistema, ma sono diventate un modo
per creare un sistema alternativo di profitto, di potere e anche di protezione.
Il conflitto può creare guerre economiche, più facilmente in quelle regioni
controllate dai ribelli, dai signori della guerra o unite a reti internazionali
di commercio; i membri di bande armate beneficiano dei saccheggi e i regimi
usano la violenza sia per mantenere il proprio accesso alle risorse e deviare
le opposizioni, sia per ricompensare chi li appoggia.
In queste circostanze, quindi, la fine delle emergenze politiche diventa
difficile, vincere potrebbe essere non desiderabile per chi in tempo di pace
non potrebbe inseguire i propri interessi economici.
Anche Mark Duffield afferma che nelle emergenze politiche complesse si può
osservare l’esistenza di un vero e proprio mercato della guerra, di flussi
commerciali in cui si creano specifiche alleanze o contrasti tra politici,
gruppi al potere, clan e famiglie potenti, imprese multinazionali, quadri
dell’esercito, milizie private e reti mafiose. In questi casi si crea una
dipendenza reciproca tra l’instabilità dovuta dalla guerra e le opportunità di
traffici criminali particolarmente redditizi dati alla situazione di deregulation,
dalla mancanza di controllo democratico, di trasparenza che può facilitare la
concentrazione o la moltiplicazione dei profitti all’interno di un mercato
parallelo. Egli sostiene che il cosiddetto “commercio transfrontaliero” è
cresciuto in risposta alle incertezze e alle opportunità provocate dal
cambiamento politico e dalla globalizzazione: in particolare la
liberalizzazione e la deregolamentazione del mercato hanno incoraggiato il
commercio parallelo e hanno reso più facile l’espansione di tipi di attività economica
collegate all’instabilità.
L’emergere dei conflitti e del
commercio transfrontaliero ha dato quindi la possibilità a nuove élite di
entrare nei circuiti economici internazionali al posto delle economie locali;
questo fenomeno, aumentando di importanza con la globalizzazione dei mercati,
ha dato luogo ad una sempre più massiccia lotta per l’accaparramento di risorse
associata alla crescente ricerca di mezzi bellici (provenienti dall’industria
di armi internazionale) per difendere le risorse conquistate. Giocando sul
binomio locale-globale, Duffield afferma che oggi i signori della guerra e gli
“Stati falliti” possono operare localmente, ma per sopravvivere devono pensare
globalmente.
Guardando, infatti, dentro ad
alcuni conflitti contemporanei si possono scoprire commerci e scambi tra
finanza lecita e illecita, zone franche per importare ed esportare beni
preziosi. In queste ultime zone lo Stato riconosce a determinate aziende estere
la facoltà di operare nel campo della produzione, della lavorazione e
dell’esportazione di determinati beni con speciali vantaggi per gli investitori
economici (mancanza di tassazione, di vincoli, controlli, utilizzo della
manodopera a basso costo). Queste aree particolarmente attraenti per gli
investitori attirano quindi i traffici e l’importazione di merci da vaste zone,
per immettere poi il prodotto nelle reti mondiali. Nei conflitti africani
spesso mentre gran parte della popolazione sprofonda nella violenza, alcuni
personaggi potenti riescono a costruire le proprie reti criminali e enormi
guadagni, sfruttando la possibilità di ridisegnare i mercati commerciali e
finanziari nelle aree di guerre e nelle “fasce oscure della globalizzazione”.
Mercati molto redditizi, e spesso legati a conflitti o guerre, sono quelli della
produzione e traffico di droga e quello del commercio illegale di armi e di
equipaggiamenti militari.
La
crisi di governabilità dello Stato africano
Se la
competenza dello Stato-nazione è l’abilità dello stesso a governare in modo
indipendente e a mantenere gli standard economici, sociali e di benessere nei
propri territori, è importante notare a questo punto dell’analisi che le CPE
non si verificano solo in caso di conflitto politicizzato, come quello etnico o
quello basato sull’identità regionale, ma bensì anche quando la governance
viene meno, lasciando il campo libero all’operato d’attori non statali, dei
signori della guerra o di istituzioni economiche internazionali o reti
criminali.
Cliffe e
Luckham sostengono la tesi che le emergenze politiche complesse nascano dal
fallimento della governance e che esse siano il sintomo della profonda
crisi d’autorità dello Stato-nazione collassato, contestato o è stato
seriamente indebolito. Allo
stesso modo anche Macrae e Zwi definiscono come CPE una situazione dove le
strutture di governo non riescono più ad avere la capacità d’implementare
programmi di sviluppo.
Gli antecedenti strutturali che riguardano la
debolezza dello Stato africano, si possono riassumere con il peso negativo
dell’eredità lasciata dal colonialismo che ha portato alla crescita di regimi
autoritari, d’un modello di Stato basato sull’unità nazionale e su un forte
esecutivo centralizzato (che doveva combattere la “natura tribale” del
pluralismo). Anche le politiche di aggiustamento strutturale, ispirate dal
primato del mercato a discapito della crescita dello Stato e la conseguente
insicurezza per gli investimenti locali o privati, insieme con i principi del
liberismo e della globalizzazione, hanno condotto lungo la strada della
marginalizzazione, del patrimonialismo, della deregolamentazione globale,
dell’informalizzazione dell’economia. La mancanza quindi di nuove possibilità
di uno sviluppo autonomo hanno contribuito alla debolezza delle economie di
questi Stati, all’incapacità di competere sul mercato. L’instabilità economica
internazionale, in aggiunta, ha aumentato la difficoltà di amministrare il
conflitto sociale in modo pacifico e i governi hanno ottenuto sempre meno
legittimità, anche grazie all’interazione di attori interni e regionali
operanti al di sopra del controllo dello Stato.
Non è quindi difficile comprendere come l’insieme
di tutti questi aspetti e la loro fusione abbiano portato, da un lato alla fine
delle speranze di democrazia e sviluppo, e dall’altro all’aumento di tensioni,
sono sfociate in scontri e conflitti, che lo Stato, immaturo e ancora in fase
di formazione, nella sua posizione di debolezza e con evidenti mancanze
strutturali, non è riuscito ad affrontare. Già negli anni Ottanta veniva
dichiarato il fallimento dello “Stato di sviluppo” (developmental state).
Si possono distinguere, per
delineare il concetto forse un po’ vago di “fallimento della governance”,
quattro ampi livelli di analisi:
1)
il fallimento
delle politiche di sviluppo sia dei governi locali, sia della Comunità
internazionale di donatori, che ha portato anche ad un fallimento di tipo
economico e di conseguenza alla frammentazione interna e alla penetrazione
esterna;
2)
il fallimento
nella gestione preventiva del conflitto, in special modo riguardo ai negoziati
con gruppi di potere locali;
3)
l’assenza di
un sostanziale processo democratico, definito come la mancanza a livello
statale di una legittima e responsabile élite governativa, oltre che di
procedure per la ricezione della domanda politica e per la partecipazione della
società civile;
4)
la perdita da
parte dello Stato della capacità di assolvere alle proprie funzioni, come
rispondere alle situazioni di povertà e controllare il monopolio della
coercizione. In particolare quest’ultimo “difetto” permette non solo la nascita
di singoli gruppi armati, ma anche l’intensificazione del conflitto
intra-sociale.
Inoltre non si può fare a meno di
notare come lo Stato africano sia profondamente diverso da quello occidentale,
sia per quanto riguarda il periodo storico in cui nasce, sia per il processo di
formazione e l’aspetto democratico che lo caratterizza. Alcuni studiosi
sostengono che il fattore “guerra” in Europa abbia giocato un ruolo importante
nella formazione degli Stati, per
Huntington la guerra costituiva un grande stimolo alla costruzione dello
Stato, mentre Tilly afferma che la guerra fa lo Stato e lo Stato fa la guerra.
In Europa quindi la guerra ha aiutato la formazione di un’identità
nazionale; in Africa invece la maggioranza degli Stati ha ottenuto
l’indipendenza solo a partire dagli anni Sessanta e senza dover ricorrere a
combattimenti. Dati quindi i suoi problemi di consolidamento, gli ostacoli
all’evoluzione democratica e l’erosione della sua autonomia, lo Stato viene
dichiarato della Comunità internazionale incapace di provvedere alle situazioni
d’emergenza politica complessa e dagli anni Novanta inizia quel passaggio di
ruoli e di funzioni nella gestione del conflitto di cui le ONG internazionali
diverranno i principali referenti.
Tre prospettive per indagare i conflitti
Esistono diversi approcci teorici
che indagano il conflitto, è utile menzionarne almeno tre, tenendo presente che
nessuna di queste prospettive può spiegare la complessità delle CPE, anche a
cause delle molteplici caratteristiche in gioco. L’intento non è quello di
aprire un dibattito su quali siano i fattori di primaria importanza per la
comprensione delle guerre interne (quelli relativi alle identità collettive,
alle relazioni piuttosto che ai fattori strutturali) e neppure si cerca,
esponendo pregi e difetti, la teoria migliore in grado di comprendere in
toto le CPE africane. Si vuole offrire solamente una visione d’insieme e
una nota metodologica che evidenzi la complessità, l’attualità del dibattito e
delle varie correnti, e che rilevi anche come la risoluzione dei conflitti o
gli interventi umanitari in queste condizioni debbano disporre di una visione
eclettica e più completa, che richiede analisi dettagliate delle relazioni tra
individui e fattori contingenti.
La prima prospettiva analizza il
conflitto come processo; l’assunto che guida questa analisi sottolinea che non si può più
identificare nelle CPE un “inizio” e una “fine” delle ostilità, come nella
situazione di una guerra classica. La guerra civile, infatti, è piuttosto un
processo sociale nel quale le tensioni strutturali originarie sono
profondamente riformulate dall’impeto distruttivo del conflitto. Quando la
violenza è formalmente finita, la probabilità di un nuovo scontro rimane alta e
che gli sforzi nella costruzione della pace devono mirare proprio ad evitare
queste forme di “auto-rigenerazione” della guerra.
Porre quindi l’attenzione sulla
processualità del conflitto significa soprattutto riconoscere come esso sia
sempre meno il risultato di modelli lineari e prevedibili di cause ed effetti,
ma sempre più il risultato di combinazioni di fattori contingenti, quale il
tempo, lo spazio e la variabilità dei confini del conflitto stesso.
Sottolineare quindi caratteristiche come la localizzazione variabile, la durata
protratta, l’impossibilità di ridurre a qualsiasi schema canonico l’analisi
della conflittualità in una CPE, può favorire una sua più adeguata
comprensione, in vista di un più adeguato intervento.
La seconda prospettiva, quella socio-antropologica delle
relazioni sociali pone l’enfasi sulle caratteristiche culturali, sociali e
sulle loro relazioni che sottendono ad una realtà di CPE. La peculiarità di
questo approccio è infatti quello di sottolineare come fondamentali le
dinamiche di interazione che generano il conflitto, a differenza dei molti
paradigmi che analizzano le CPE solamente in termini di “guerra per la
conquista di risorse”. Nonostante il fatto che le variabili di razionalità
economica possano avere un ruolo fondamentale, si devono tenere presenti anche
i motivi per cui una guerra interna emerge in senso sociologico: in un mondo di
disgregazione delle appartenenze la brama dell’identità sociale ed il
mantenimento di un determinato ordine socio-culturale possono fornire la
spiegazione del sorgere di determinate forze politico-sociali. Allo stesso
tempo è importante considerare il significato che le persone attribuiscono agli
eventi, alle istituzioni e alle politiche, quindi spesso un’indagine accurata
del contesto può aiutare la Comunità internazionale nell’implementazione di
politiche mirate proprio ad intervenire “alla radice”, eliminando quelle cause
che, se non determinano, spesso fomentano o giustificano scontri e guerre.
La complessità e la molteplicità
di variabili da considerare nell’esame di una CPE, come visto, lascia aperto il
dibattito sui fattori che possono essere più o meno esplicativi; il pregio di
questo approccio è proprio quello di distaccarsi dalle interpretazioni
convenzionali, adottando un punto di vista culturalista. Infatti, le
motivazioni “provenienti dal basso” sono dotate spesso di una forza
sociologicamente rilevante che unisce le persone e il loro attento esame, può
fornire validi indicatori d’intervento per le agenzie umanitarie.
L’ultima prospettiva, l’approccio
critico dell’economia politica, nonostante possa essere avversato da un punto
di vista processuale e ancora di più culturalista, ha in sé un pregio
particolare: considerare e spiegare in modo dettagliato gli eventi e le cause
di natura economica e le conseguenze di natura politica che sottendono ad una
realtà d’emergenza politica complessa. Mark Duffield ha sviluppato, infatti, un
nuovo percorso che analizza il contributo dei processi globali ai conflitti
sistematici; egli argomenta che le guerre odierne sono sintomatiche di una
forma nuova e in espansione di economia politica.
La realtà conflittuale esaminata
attraverso questa prospettiva è sostanzialmente quella africana nell’epoca
della globalizzazione, dove lo Stato, indebolito dalle politiche di
aggiustamento strutturale, non ha più la forza e il monopolio della stessa per
contrastare l’emergere di reti criminali, che generano e mantengono le “guerre
per le risorse”. Più nello specifico con la fine della Guerra fredda e la fine
del patronage delle due superpotenze sul continente africano si è
verificata la ricerca, da parte delle reti economiche illegali emerse dal
marasma, di altre forme di patronato per sostenere il commercio, a sua volta
sostenuto con armi e risorse.
Si può comprendere quindi come da
queste nuove élite, che essendo libere di agire a causa del mancato contrasto
dello Stato, possano facilmente generarsi quelle guerre mirate alla ricerca di
mezzi bellici, di forme di consenso limitato e di legami con il commercio
internazionale. L’aggravante di tutto questo è quello che Mark Duffield chiama
“appalto privato della sicurezza”,
ossia la mancanza strutturale ed istituzionale dello Stato come fornitore
principale dei servizi, e la sua sostituzione con agenzie (e anche con imprese
vere e proprie) a loro volta incapaci di risolvere il conflitto. Lo Stato si
ritrova tra due fuochi: da un lato le agenzie di finanziamento internazionale,
che impongono la formula di “più mercato”, insieme agli altri imperativi del
modello neoliberista che vuole una riduzione del ruolo dello Stato, dall’altro
le forme di commercio parallelo e “transfrontaliero” che si mantengono spesso
grazie ai dettami di tali agenzie.
Negli ultimi anni sono stati usati
un crescente numero di termini per riferirsi agli interventi per promuovere la
pace nelle situazioni di conflitto; è necessario chiarire la terminologia che
ha preso piede, a partire da quella adottata dalle Nazioni Unite, fino ad
arrivare ad alcune critiche sui termini, le dicotomie utilizzate in modo
semplicistico, gli imperativi che sottostanno al concetto di sviluppo e di intervento nelle CPE. Le Nazioni Unite
distinguono 5 principali modelli di intervento:
1)
peace
making: si tratta
di interventi politici, diplomatici e a volte anche militari diretti a
costruire degli accordi tra le parti in guerra; il Rapporto delle Nazioni Unite
Le cause del conflitto e la promozione di una pace durevole e dello sviluppo
sostenibile in Africa
include tra gli obiettivi di questo intervento quello di rendere più facile il
dialogo, diminuire le tensioni, promuovere la riconciliazione nazionale. I
mezzi utilizzati più frequentemente sono i negoziati, gli accordi di cessate il
fuoco e le sanzioni, insieme alla mobilitazione dell’appoggio internazionale
per gli sforzi alla pace.
2)
peace
keeping:
s’intende il mantenimento della pace, esso implica l’invio di civili e militari
in inter-posizione tra le parti ostili per cercare di controllare il conflitto
e di porre le basi per la sua risoluzione. A questa situazione si provvede con
forze militari che mantengono la pace, per esempio facendo verifiche sullo
svolgimento delle elezioni o sul rispetto dei diritti umani all’interno del
paese, oppure usando altre tecniche per monitorare l’adesione agli accordi
stipulati e incoraggiando reciprocamente la fiducia.
Negli ultimi anni questo genere di operazioni ha assunto un’importanza
crescente, il Rapporto delle Nazioni Unite segnala, infatti, che le Nazioni
Unite hanno sviluppato più operazioni di questo tipo in Africa che in ogni
altra parte del mondo. Tra i compiti indicati vi è separare i protagonisti del
conflitto, monitorare la loro condotta, implementare il completamento degli
accordi, creare schieramenti preventivi, proteggere gli interventi umanitari,
autorizzare l’uso delle azioni di forza, e infine rafforzare la capacità del
continente africano nel mantenere la pace.
3)
peace
building:
significa costruzione della pace, comporta tentativi di conciliazione e
ristabilimento di relazioni amichevoli tra le parti coinvolte. Attraverso la
costruzione di progetti comuni e la promozione di misure istituzionali e
socioeconomiche a livello locale e nazionale, che prendono di mira le
sottostanti cause della conflittualità, si dovrebbe creare un clima di fiducia
reciproca.
4)
diplomazia
preventiva: fa
riferimento a quelle azioni o a quell’attività politica e diplomatica
(mediazioni, indagini sul campo) atta a ridurre la possibilità di conflitto e a
dirimere le controversie prima che degenerino nella forma di conflitti militari
e violenza fisica.
5)
assistenza
d’emergenza: si concretizza principalmente in rifornimenti umanitari alle
vittime della guerra. Nelle complesse crisi africane per far fronte alle vaste
dimensioni che esse hanno assunto è stato necessario coinvolgere insieme
all’ONU diversi attori, come governi, organizzazioni internazionali, ONG e
forze anti-governative. L’assistenza d’emergenza è il primo strumento usato per
rispondere alle CPE, a questo fine vengono applicati approcci standard per proteggere
i civili, portare in loco cibo, acqua, cure mediche, monitorare e riportare il
rispetto dei diritti umani, offrire sicurezza ai rifugiati.
Il concetto di guerra non deve
essere usato semplicemente in modo negativo, con significato di battaglia al di
sopra dei valori e del potere, di violenza fisica;
la parola “guerra” può essere considerata anche nella sua accezione positiva,
come una normale forma d’interazione sociale che può contribuire al
mantenimento, sviluppo e cambiamento della stabilità delle entità sociali.
Gli attori che cercano di ridurre la sofferenza umana o di migliorare le
condizioni degli individui, come le Organizzazioni non governative e le agenzie
delle Nazioni Unite, dovrebbero ripensare al loro ruolo: il loro compito non è
quello di prevenire la guerra, ma di ridurre la possibilità che specifici
conflitti diventino o continuino ad essere fisicamente violenti.
Occorre fare un’altra osservazione
terminologica riguardo al concetto di peace-building, usato per
identificare qualunque attività intrapresa col fine di prevenire, alleviare e
risolvere i conflitti violenti o potenzialmente violenti, si basa su di una
strategia che prova indirettamente a invertire il processo distruttivo che
accompagna la violenza. Gli operatori infatti, si concentrano di più sul
contesto dello scontro, ad esempio sulle attitudini e circostanze
socio-economiche delle persone comuni, che non sulla questione che divide le parti
in lotta. I fini e l’impatto degli interventi esterni in Africa negli ultimi
anni sono risultati di carattere limitato in quanto le idee sulla risoluzione
dei conflitti partono da presupposti irreali.
La costruzione della pace comprende questioni economiche,
sociali, culturali, politiche e umanitarie e richiede trasformazioni che devono
essere costruite col tempo. È quindi un processo che ha bisogno non solo
dell’assenza di violenza, ma
include al suo interno anche idee sullo sviluppo sostenibile e sulla giustizia
sociale. Gli interventi di peace building inoltre, non devono essere
considerati come eventi con un preciso inizio e una fine, la pace è un
complesso processo che accade prima, durante e dopo un conflitto violento. La
costruzione delle pace quindi dovrebbe basarsi sulla premessa che la società,
sebbene afflitta da violenti scontri, contenga ancora individui, gruppi,
attitudini, processi che promuovano la pace.
Il conflitto può generare anche
un’ economia morale, non solo forme predatorie, in quanto possono sussistere
anche istanze di civili che vogliono costruire la pace (come per esempio è
avvenuto in Somaliland). In conclusione le organizzazioni che intervengono
nelle CPE africane dovrebbero dare maggiormente un supporto alla società civile
e nutrire i sostenitori della pace.
Un’altra sottolineatura
terminologica riguarda le Complex political emergencies e la crisi del developmentalism:
ovvero le nuove emergenze sfidano la visione convenzionale dello sviluppo,
e mettono in discussione alcuni concetti fondamentali legati a questo. Il
cosiddetto developmentalism, infatti, resta nella sua assunzione
strettamente legato al concetto di universalità del progresso in cui lo
sviluppo è visto come un processo normativo in divenire, come una serie di cambiamenti
che conducono dalla povertà e vulnerabilità alla sicurezza e al benessere. Per
decine di anni questo paradigma ha dominato e guidato l’apparato internazionale
degli aiuti, ma ultimamente è diventato sempre meno capace di comprensione e di
corrette analisi, soprattutto nell’affrontare la crescita delle crisi
sistematiche e la frammentazione politica. Queste tendenze, proprie delle CPE,
sono in antitesi con la visione del mondo dello sviluppo: oggi la comprensione
delle emergenze è diventata centrale e indispensabile per attuare buone
politiche di aiuto, che però devono cercare di trascendere la crisi e i limiti
di quello che è stato definito developmentalism.
Nei primi anni Novanta le Nazioni
Unite definiscono le CPE come “crisi umanitarie con natura multicausale” in
quanto combinazione di fattori politici e conflitti, esse richiedono un’ampia
risposta del sistema internazionale. Nonostante questo tentativo di definire la
multicausalità all’interno della definizione d’emergenze complesse, nei fatti
le CPE non sono state distinte effettivamente dai disastri naturali,
riconosciuti anch’essi come fenomeni sociali e ecologici (come per esempio
avviene per le alluvioni e la siccità).
Mark Duffield ritiene quindi che
l’apparato degli aiuti internazionali ha fallito nel distinguere le CPE dai
disastri naturali. Il caso dell’Africa e dei Balcani mostra secondo l’autore
che nonostante le grandi differenze tra le diverse crisi, i programmi d’aiuto
umanitario avevano assunto una forma di organizzazione molto simile.
Egli afferma che questo tipo di risposta umanitaria alla crisi politica è un
approccio unidimensionale, che sottolinea le problematiche dell’“assistenza di
emergenza”, che concepisce il soccorso ancora come parte della teoria del developmentalism,
incapace quindi di comprendere la crisi politica.
Il binomio sicurezza-sviluppo:
dallo Stato al privato
Un importante effetto della fine
della Guerra fredda è stato il declino dell’alleanza dei paesi occidentali con
quelli in via di Sviluppo; come conseguenza alla fine degli anni ‘80 gli aiuti
allo sviluppo hanno iniziato a stagnare e successivamente a declinare.
L’opposto invece è avvenuto nel caso delle emergenze, in cui l’assistenza
d’emergenza aumentata notevolmente.
Tra il 1990 e il 1993 la spesa
dell’Unione europea per gli aiuti umanitari esterni è cresciuta più di 5 volte,
passando da 114.3 milioni di dollari a 605 milioni.
Inoltre con la fine del bipolarismo si sono aperte nuove prospettive e ruoli
per gli attori rimasti in gioco e la Comunità internazionale è diventata sempre
più libera d’agire nelle emergenze umanitarie. Le Nazioni Unite e l’apparato di
aiuto internazionale si sono quindi impegnati con tutte le loro forze nel
tentativo di affrontare le nuove emergenze politiche complesse, caratterizzate
da un livello mai conosciuto prima di miseria, insicurezza politica, conflitto,
disgregazione dello Stato e spostamento della popolazione.
A questo punto è necessario
analizzare come grazie anche alla disillusione dei programmi di aiuto infrastrutturali
regolati attraverso i governi, è aumentata la canalizzazione delle risorse
attraverso le Organizzazioni non governative dell’occidente e le agenzie di
aiuto sopranazionali.
Durante gli anni Novanta le guerre
interne o interstatali, in particolar modo alla luce dell’instabilità politica
presente in molti contesti africani, sono state considerate da tutti i
principali governi e dalle organizzazioni internazionali un’importante
questione per lo sviluppo e le politiche di sicurezza. La Banca Mondiale
riconosce che il conflitto, con la sua propensione a prendere come obiettivi i
civili e i mezzi di sostentamento, è una delle cause determinanti della povertà
in Africa e
allo stesso tempo la povertà è un elemento che può esacerbare ulteriormente il conflitto.
Di conseguenza negli ultimi anni i governi donatori, le Organizzazioni non
governative, le organizzazioni multilaterali hanno accettato la necessità di
operare a sostegno di misure di prevenzione nelle guerre di lungo periodo, in
nome del binomio stabilità-sviluppo.
Nel White Paper
sull’eliminazione della povertà globale del governo inglese è sostenuta con
chiarezza questa posizione, ovvero la promozione della stabilità politica
all’interno degli Stati e tra di loro è considerata un prerequisito essenziale
per lo sviluppo. Da
questo fatto sono fiorite durante gli anni Novanta un gran numero di agenzie
specializzate, istituzioni accademiche, enti governativi, gruppi di consulenza
che sono strettamente collegati con l’analisi e la risoluzione dei conflitti.
Il cambiamento delle competenze
dello Stato africano, e quindi la sua maggiore apertura a scrutinio e
intervento da parte delle strutture transnazionali sopraccitate, ha
radicalmente cambiato la questione e la percezione della sicurezza. Oggi il
concetto di sicurezza, anziché riguardare come nel periodo della Guerra fredda
la questione interstatale, è stata ampliato fino ad includere materie legate
agli affari interni di uno Stato e gli effetti destabilizzanti a livello
regionale e internazionale che possono avere.
In termini politici, quindi, vi è
stata una generale fusione dei programmi dello sviluppo e della sicurezza
e in molti documenti ufficiali e internazionali, infatti, negli ultimi anni si
registra come i termini “sviluppo” e “sicurezza” siano diventati
intercambiabili. Inoltre parte della complessità della fusione tra questi due
termini deriva dalla privatizzazione della sicurezza internazionale. Per molti
versi, “l’appropriazione” della funzione di sicurezza da parte di attori non statali
testimonia una serie di adeguamenti e sviluppi; nell’ultimo decennio per
esempio, è cresciuto il coinvolgimento delle Organizzazioni non governative in
tutte le attività di “costruzione della fiducia” o di risoluzione dei
conflitti, sia attraverso l’emergere di organizzazioni specializzate, sia
tramite un allargamento del mandato da parte delle organizzazioni esistenti.
Anche le imprese multinazionali
stanno diventando direttamente coinvolte nelle attività di sicurezza e di
risoluzione dei conflitti, come viene dimostrato in un documento della Carnegie
Commission del 1997. Si
stanno quindi intensificando i legami tra il settore imprenditoriale e le ONG
dedite alla risoluzione dei scontri e ai diritti umani e la fusione tra
sviluppo e sicurezza dipende dalla privatizzazione di questa attività. Sta
crescendo infatti una nuova “comunità di sicurezza” che lega sempre più
Organizzazioni non governative, agenzie private di protezione, multinazionali e
governi con le reti emergenti di autorità internazionale; dalla metà degli anni
Novanta è stata dedicata una maggiore attenzione alle possibilità e ai ruoli di
questa nuova comunità e di un governo di tipo globale (la cosiddetta global
governance), in cui gli Stati vengono a far parte di strutture d’autorità
molto più ampie.
Queste nuove linee guida per la
cooperazione economica e lo sviluppo, insieme alle dichiarazioni ufficiali in
tema di stabilità e sicurezza dei Paesi in via di Sviluppo, hanno certamente
segnato una svolta nel modo di guardare alle situazioni di aiuto e di
intervento umanitario. Tuttavia, come nota Duffield, proprio la fusione tra
termini così diversi, quali stabilità, sicurezza e sviluppo rappresenta lo
specchio di una realtà di intervento sostanzialmente basata sulla
privatizzazione della sicurezza internazionale (in altre parole, il fallimento
nella gestione del conflitto da parte dello Stato, e il conseguente “appalto”
della stessa a ONG e a imprese commerciali).
La privatizzazione della sicurezza
può essere vista, infatti, in una serie di sviluppi interconnessi, a partire
dal crescente coinvolgimento di ONG in attività specifiche fino ad arrivare
all’emergere di una nuova generazione di imprese private che forniscono servizi
professionali di protezione e sicurezza a imprese multinazionali e governi.
Le ragioni di questo “passaggio di
consegne” dallo Stato al privato in un ambito così delicato ed intrinsecamente
connesso con il monopolio della coercizione statale, hanno origine però non
solo nella particolare crisi dello Stato (e nel fallimento della governance
di cui si è già trattato), ma anche nel fallimento generalmente riconosciuto
delle operazioni umanitarie dell’ONU in Africa e nei Balcani.
Riguardo all’assenza strutturale
dello Stato, molto è già stato detto, ma è importante ricordare che questo
fenomeno è collegato, dal lato delle cause, all’appalto privato della sicurezza
(inesistenza di una struttura unitaria che sia capace di rispondere alle
necessità popolari e alla gestione dei conflitti), mentre dal lato degli
effetti, che si riversano necessariamente sulla popolazione civile, comporta
abolizione delle spese di welfare (come generi alimentari, sanità
gratuita, legislazione del lavoro) che spesso hanno come risultato
l’indebolimento dello Stato, che diventa a sua volta “impopolare”.
Queste riflessioni fanno
necessariamente ritornare all’antico dilemma tra pubblico e privato, nel quale
questo ultimo sembra prevalere in maniera crescente nelle situazioni
conflittuali che generano un’emergenza politica complessa e spesso anche nel
tentativo di trovare una soluzione “non governativa” alla crisi.
La storia e lo sviluppo delle ONG nelle emergenze
Si è visto come i donatori
internazionali stanno scegliendo di appoggiare in maniera sempre maggiore le
iniziative di sviluppo implementate dalle Organizzazioni non governative
internazionali; questa tendenza, oltre che essere rinforzata dall’ideologia
della privatizzazione iniziata durante gli anni Ottanta, è basata anche sul
presupposto che le strutture alternative offerte dalle ONG sono più reattive ai
bisogni delle comunità dei Paesi in via di Sviluppo.
David Korten definisce questo
processo come un servizio pubblico dato in appalto, un adattamento che
coinvolge tipicamente un donatore bilaterale o multilaterale che paga una ONG
del Nord per implementare un pacchetto di assistenza.
Un elemento importante in questo
trasferimento della responsabilità istituzionale alle ONG è il contesto di
emergenza, infatti queste organizzazioni si sono sviluppate particolarmente
nelle CPE, dove le strutture dei governi nazionali mancano della capacità di
implementare programmi di aiuto o sono ostili alle innovazioni degli aiuti e
del soccorso. Nei
paesi dove l’aiuto allo sviluppo bilaterale è stato sospeso, l’aiuto di
soccorso dei donatori viene fornito comunemente attraverso agenzie
multilaterali come il World Food Programme e l’Alto commissariato per i
Rifugiati delle Nazioni Unite, che alternativamente possono subappaltare il
lavoro a ONG come CARE, Oxfam, Save the Children Fund.
Le ONG del Nord, infatti, sono
viste come canali neutrali per l’assistenza umanitaria, senza alleanze
politiche, e per questo possono implementare operazioni che sotto la legge
internazionale le agenzie multilaterali e bilaterali non potrebbero auspicare a
supportare direttamente. Negli
ultimi vent’anni il numero delle ONG è cresciuto in modo significativo, insieme
anche all’importo totale delle risorse che esse controllano, ed è diventato un
fenomeno generalizzato in tutto il mondo grazie all’abilità di queste ad erogare
aiuti d’emergenza o servizi per lo sviluppo più efficacemente, raggiungendo
gruppi a cui i governi e altre agenzie non potevano prima arrivare.
Occorre trattare brevemente del
vecchio volto delle suddette organizzazioni per comprendere il cambiamento, i
limiti e la crisi di identità, che forse oggi stanno vivendo. La Banca Mondiale
cercando di dare una definizione di ONG premette che, data la diversità tra le
varie forme che esse hanno assunto, è diventato difficile classificarle. Esse
includono molti gruppi e istituzioni che sono interamente o largamente
indipendenti dal governo e seguono primariamente obiettivi umanitari e
cooperativi piuttosto che commerciali. Sono agenzie private dei paesi
industriali, che appoggiano lo sviluppo internazionale, gruppi organizzati
regionalmente o nazionalmente, gruppi all’interno dei villaggi; includono
associazioni sia caritatevoli che religiose, cooperative indipendenti,
associazioni comunitarie, gruppi di donne e associazioni pastorali che
mobilitano fondi privati per lo sviluppo, distribuiscono cibo e servizi
programmati per le famiglie, promuovono l’organizzazione comunitaria. I gruppi
di cittadini da parte loro accrescono la propria consapevolezza e influenzano
le ONG.
Questa definizione offre dunque
molti spunti, in quanto sottolinea in primo luogo come la nozione di
Organizzazioni non governative sia piuttosto controversa, infatti, spesso e nei
diversi paesi non si è riusciti a trovare un accordo comune sul modo di
definirle. Le ONG in genere si percepiscono come organismi che sono proprio
come ciò che i governi non sono, ovvero non burocrati, non rigidi, non
impositivi e non inclini a scoraggiare l’iniziativa locale.
Questa immagine però, riveste un importante valore funzionale al fine di
rendere le ONG autonome rispetto alle gerarchie politiche consolidate, ma al
tempo stesso trascura, il grado di indipendenza che collega i progetti alle
attività proprie dei governi.
In secondo luogo la definizione di
ONG rileva che il termine più adottato per definirle risulta insoddisfacente,
vago e molto ampio, manca di consistenza. A
questo proposito Smillie sostiene lo sforzo che è stato fatto per definire le
Organizzazioni non governative non ha prodotto un buon risultato in quanto esse
sono state raggruppate in modo impreciso, sotto un vasto assortimento di titoli
come “volontarie”, “no profit” e “non governative”,
e fino a quando il termine ONG resterà tale, esso sarà comunemente mantenuto
come un punto di vista che definisce qualcosa in una inappropriata terminologia
negativa (non governativo appunto). Per concludere, le Organizzazioni non
governative si trovano comunemente definite attraverso vari attributi come
private, volontarie, autonome, no-profit, flessibili, innovative, libere e
neutrali; inoltre esse operano secondo l’efficienza, la trasparenza, in diretto
collegamento con organismi della società civile, promuovono strategie
alternative di sviluppo, sono al di fuori delle alleanze politiche, non
rispondono ai governi e ai parlamenti: tutte definizioni che alla luce dei
cambiamenti delle loro funzioni e di mandato saranno messe in discussione in
seguito.
Storicamente le NGO sono gli “autori
dello sviluppo”, infatti, esse attuano programmi di emergenza e di sviluppo da
molto più tempo delle Nazioni Unite, della Banca Mondiale e di altre agenzie
ufficiali. Rispetto al passato esse sono maggiormente diversificate, hanno una
nuova credibilità e creatività, anche data dal fatto che le ONG del Nord ora
trasferiscono collettivamente più di quanto faccia la Banca Mondiale.
Per comprendere meglio, quindi, il
recente fenomeno delle Organizzazioni non governative internazionali, che
operano nelle situazioni di emergenza complessa portando in particolare aiuti
umanitari, è necessario tracciare la loro breve storia al fine di rivelarne i
nuovi caratteri. Un tratto comune è che le prime ONG sono state create dalla
guerra: la Croce Rossa è stata la prima a formarsi con la battaglia di
Solferino nel 1859; in Inghilterra dopo la prima guerra mondiale sono entrate
in scena le prime ONG del Nord, come CARITAS e Save The Children Fund.
Queste erano basate sulla Chiesa cattolica e si sono rafforzate verso la fine e
immediatamente dopo la seconda guerra mondiale.
L’OXFAM fu creata nel 1942 per provvedere alla grande carestia della Grecia, Cattolic
Relief Service nel 1943 e Care (l’americana Co-operative Agency for
Relief Everywhere) nel 1945.
In ogni caso, solo con la nascita
dell’ONU, che nell’Art.71 della Carta fondazionale le battezzava “non
governative”, le nascenti ONG si sono riconosciute con questo nome.
Inizialmente questo tipo di ONG erano impegnate in lavori di soccorso,
principalmente nelle aree d’Europa teatro di operazioni belliche; gradualmente
riversarono la loro attenzione al Terzo mondo e s’allargarono fino ad includere
le attività di welfare nei paesi in cui intervenivano. Durante gli anni
‘50 e ‘60 il loro numero moltiplicò e la loro attenzione si mosse
progressivamente verso le attività di sviluppo; già nel 1979 il loro numero era
cresciuto rapidamente e dalle sette ONG iniziali s’arrivò a contarne 150 in
tutte le parti del mondo.
Il primo modello di soccorso che
adottarono affrontava solamente i sintomi della povertà; in seguito attraverso
la conoscenza e l’esperienza nei campi dei rifugiati, nei centri d’alimentazione,
negli ospedali dei villaggi e dei quartieri più poveri queste organizzazioni
aprirono gli occhi sulla completa realtà della povertà, e quindi non solo sui
sintomi ma anche sulle cause più profonde della stessa.
Infatti inizialmente l’approccio delle ONG seguiva ad una scuola di pensiero
convenzionale e “modernizzata”, che consisteva nell’aiutare le comunità povere
a diventare più simili alle società del Nord, importando quindi idee,
tecnologie e perizie dell’occidente. Gli operatori erano inconsapevoli della
controparte del Sud, dei comitati di villaggio o di altre strutture indigene,
per questo la pianificazione dei progetti delle ONG avveniva all’interno del
proprio staff.
Gradualmente la situazione
incominciò a cambiare, molti di loro criticarono gli effetti negativi del
tradizionale modello di sviluppo e s’interrogarono seriamente sul valore del
contributo che portavano: le ONG iniziarono così a modificare il loro ruolo, a
fornire servizi alle organizzazioni popolari e ai movimenti d’auto-aiuto.
Attraverso il nuovo concetto di cooperazione allo sviluppo e grazie alla
crescita delle opportunità di ottenere fondi che provenivano dal volontariato
del Nord sono cresciute rapidamente anche le ONG del Sud; alcune sono diventate
istituzioni a livello nazionale, altre sono state utilizzate come
organizzazioni d’intermediazione.
David Korten ha creato una delle
tipologie di Organizzazioni non governative più durature che si divide in
quattro “generazioni”: la
prima si concentra principalmente sul soccorso e sulla fornitura di servizi di welfare,
la seconda si focalizza sullo sviluppo locale self-reliant e sulla
valorizzazione di progetti comunitari su piccola scala. La terza generazione
include sistemi di sviluppo sostenibile, mentre la quarta non è propriamente
una strategia, quanto piuttosto un approccio diverso al concetto di
organizzazione, un compromesso tra l’aspetto sociale e i movimenti nello
sviluppo delle persone: queste ONG sono guidate, non dalle somme stanziate o
dalle strutture organizzative, ma piuttosto da idee, da una visione migliore
del mondo, ovvero sono in grado di muovere più energia sociale che denaro.
Nella letteratura inglese si
possono trovare diverse tipologie per definire le ONG, tra queste quella di
Clark che le divide in 6 scuole: Agenzie di aiuto e welfare,
organizzazioni d’innovazione tecnica, contraenti del servizio pubblico, agenzie
popolari di sviluppo, organizzazioni di sviluppo grassroot (di persone
semplici, del popolo) e infine gruppi di appoggio e reti di comunicazione.
Al fine di sottolineare che quando
si parla in questa analisi di ONG in generale ci si riferisce a quelle
cosiddette sovranazionali può essere utile riportare un’ultima analisi che
distingue queste organizzazioni in base alle loro dimensioni in quattro tipi:
1) ONG Sovranazionali: sono i più
grandi attori per quanto riguarda lo sviluppo e degli aiuti, operano su un
ampio raggio d’azione in molti paesi e al di sopra dei confini. Queste lavorano
sull’integrazione di diversi progetti che rispondono a problemi tra loro
collegati come l’acqua, gli aiuti alimentari, la costruzione di asili, i
progetti d’emergenza per la salute, i programmi di sviluppo comunitari.
Duffield definisce queste agenzie multi-mandated
(con più mandati).
La maggior parte di queste si
trovano all’interno d’un mercato competitivo in cui “si offrono” per avere
grandi contratti dalle agenzie più grandi, come UNHCR e altre agenzie delle
Nazioni Unite e dell’Unione europea, o anche per la gestione dell’assistenza
degli Stati Uniti (USAID) e dei paesi dell’Europa occidentale (come per esempio
l’ODA dell’Inghilterra). Esse hanno raddoppiato le proprie entrate nel decennio
che va dal 1975 al 1985, inoltre questa tendenza è in aumento negli ultimi
anni.
Come dimostra l’andamento degli
aiuti dati alle più grandi ONG, come Oxfam e Catholic Relief Service, i loro
bilanci annuali sono pari a quelli disposti per gli aiuti da alcuni governi
dell’Europa occidentale. L’Oxfam, per esempio, il cui mandato include portare
aiuti nelle parti del mondo in cui si è manifestata una crescente sofferenza
come risultato della guerra, nel 1995 lavorava in 65 paesi in Africa, Medio
Oriente, Asia, America latina e caraibica, Europa dell’est e ex Unione
sovietica.
2)
ONG
internazionali:
lavorano con un numero più limitato di paesi, spesso costruendo perizie
specialistiche intorno a particolari temi e problemi.
3) ONG nazionali: sono state
formalmente scoraggiate prima del 1989 in tutti i paesi dell’Europa centrale e
dell’est, nonostante l’esistenza di alcuni collegamenti con organizzazioni più
grandi, per esempio con Caritas e Croce Rossa. Altre invece hanno cominciato a
lavorare in un’atmosfera liberale durante gli anni ‘80 e soprattutto dopo la
caduta del muro di Berlino, ma nonostante ciò il loro sviluppo è stato ineguale
e vario. La maggior parte di queste organizzazioni sono nella migliore delle
ipotesi tollerate dai governi, mentre molte invece lavorano come gruppi di
pressione nel campo dei diritti umani o come mezzi alternativi di politiche
sociali e di sviluppo.
4) ONG locali: sono basate sulla
comunità, si concentrano su questioni che riguardano le singole regioni o i
villaggi piuttosto che operare attraverso tutto il paese. Esse sopravvivono
attraverso il lavoro dei volontari e le piccole donazioni; in alcuni stati
includono anche denaro del governo locale o centrale, ma sono il più delle
volte incapaci di ottenere i fondi dalla Banca Mondiale e da altri donatori.
Già nel 1887 nella prefazione
dell’editore al supplemento del giornale World Development intitolato “Le
alternative allo sviluppo: la sfida per le ONG” si osservava un
aumento delle ONG nell’assistenza allo sviluppo. I fattori indicati che hanno
contribuito a questo fenomeno sono da un lato la percezione del fallimento
delle agenzie ufficiali d’aiuto e dei governi nazionali, dall’altro un ampio
contributo finanziario incanalato attraverso le ONG. Infatti le preferenze
ideologiche dei governi donatori vanno al settore “privato” dello sviluppo,
perciò le ONG sono riuscite a focalizzare l’attenzione su di sé.
Anche Macrae e Zwi affermano che durante l’ultima parte degli anni ‘80,
l’Africa divenne il più grande recipiente del mondo di aiuti alimentari e
assistenza umanitaria, mentre le agenzie internazionali e le ONG, i maggiori
giocatori nelle realtà di instabilità politica e declino economico.
Le agenzie bilaterali e
multilaterali hanno iniziato a promuovere sviluppo del privato, del settore
no-profit per implementare i propri programmi, aumentando al fiducia nei
confronti delle ONG, infatti la loro espansione in Africa è stata il risultato
di tentativi internazionali di rispondere alla crisi dello sviluppo sociale
associata col collasso dei governi, con la guerra, la violenza e il crollo
delle strutture pubbliche di welfare.
Collettivamente oggi queste
organizzazioni costituiscono uno dei maggiori canali di finanziamento al Sud,
il loro numero è vasto e in crescita continua: l’elenco stilato dal Centro di
Sviluppo dell’OSCE (Organizzazione per la Cooperazione e lo Sviluppo Economico)
comprendeva 1600 ONG del Nord nel 1980 e 2500 nel 1990.
Con la globalizzazione si sono aperti nuovi spazi per l’impegno umanitario e
civile: 40000 ONG internazionali, 19 milioni di lavoratori, 1100 miliardi
dollari in attività nel Terzo settore e il 20% di tutto l’aiuto internazionale
ai paesi poveri viene gestito dalle organizzazioni umanitarie.
Un importante passaggio del processo di sviluppo
delle ONG riguarda come queste abbiano trovato spazio nei contesti di conflitto
in corso. Infatti la mancanza di mandati o di mezzi per interrompere la
violenza, le limitazioni alle Nazioni Unite, la riluttanza dei donatori
bilaterali a trattare direttamente con i governi nazionali, popolari o con i
movimenti predatori ha condotto le Organizzazioni non governative a collocarsi
in prima linea nelle emergenze politiche complesse.
Come si è già detto in precedenza, portare aiuti
alimentari, in particolar modo alle vittime della violenza strutturale e armata
in corso, rappresenta essenzialmente la nuova risposta ai conflitti del Terzo
mondo, sia nei contesti di programmi compensativi attuati sotto i programmi di
aggiustamento strutturale o sia in quelli di emergenza generata dal conflitto.
Dalla metà degli anni ‘80 però la maggior parte delle missioni delle Nazioni
Unite di peacekeeping hanno richiesto il cessate il fuoco per
l’intervento della Comunità internazionale e la flessibilità delle ONG è
diventata una carateristica fondamentale per mitigare gli effetti delle crisi
umanitarie.
Duffield distingue varie fasi in questa evoluzione:
nel periodo della Guerra fredda il ruolo e il mandato delle Nazioni Unite era
limitato dalla sovranità degli altri Stati e nei casi di guerra interna, ad
eccezione del comitato della Croce rossa, non era permesso andare incontro ai
bisogni umanitari delle persone. In questo contesto alcune ONG hanno tentato di
riempire il deficit umanitario nelle aree colpite da duri scontri; in
particolar modo furono le ONG basate sulle Chiesa che operarono al di sopra dei
confini nazionali. La natura informale di queste attività rinforzò l’idea che
l’aiuto umanitario dovesse essere neutrale, e questo rappresentò per le ONG un
momento decisivo della loro evoluzione: esse erano le sole a poter attuare
programmi di sviluppo senza mandato nelle situazioni di guerra, in opposizione
alle Nazioni Unite che durante il bipolarismo raramente intervennero senza un
accordo di cessate il fuoco.
La seconda fase si riferisce alla fine degli anni
‘80 e agli accessi negoziati. In questo periodo emersero le prime operazioni al
di sopra dei confini (nel sud del Sudan, in Etiopia e in Angola), conosciute
come “corridoi di pace”. Questi programmi segnarono una svolta storica anche
per le Nazioni Unite, che seguendo la strada delle ONG, accettarono di lavorare
nelle “situazioni di conflitto non risolto”. Il fondamento di queste operazioni
erano gli accessi negoziati, ovvero le Nazioni Unite garantivano accordi tra le
parti in guerra per assicurare il neutrale svolgimento degli aiuti umanitari
neutrali. Inoltre, questi programmi furono considerati come l’inizio di un
approccio integrato delle Nazioni Unite alle emergenze, il che significava
anche stabilire una formale divisione del lavoro e una direzione coordinata tra
le sue agenzie.
In questa fase si crearono anche le condizioni per
una nuova relazione tra ONG e Nazioni Unite, infatti le nuove necessità
spinsero a riconoscere i limiti e le mancanze delle agenzie specializzate
dell’ONU e a ridefinire un nuovo spazio per le ONG: queste si sarebbero
occupate dei programmi di soccorso, mentre le Nazioni Unite avrebbero
assicurato l’accesso, i fondi e provveduto alla coordinazione tra i vari
attori.
La terza fase si ha con la Guerra del Golfo in cui
vennero alla luce i limiti dell’accesso negoziato. Venne quindi introdotto
l’uso di personale militare per proteggere il mandato delle operazioni di
aiuto; dopo il caso del Kurdistan, esso venne applicato anche in Ruanda e in
Somalia.
La
contiguità nelle emergenze tra ONG, quadri istituzionali, forze armate è un
dato piuttosto diffuso che non riguarda solamente l’Africa, ma anche le crisi
dell’Asia e dell’America Latina. La guerra per il Kosovo ha evidenziato per
prima quanto sia discutibile la distinzione tra “umanitario di stato” (com’è
stata la Missione arcobaleno) e “umanitario di base”, ovvero gli aiuti
d’emergenza offerti dalle Organizzazioni di soccorso e dalle ONG. Alcune ONG
nei fatti sono spesso state finanziate dai governi che conducevano la guerra, non
solo perché la crisi in cui s’interveniva era precipitata, ma anche perché le
infrastrutture di trasporto, le strutture di sostegno e l’organizzazione degli
aiuti erano in gran parte dipendenti dalle organizzazioni militare.
L’intervento
militare ha aperto quindi nuove opportunità per un più ampio intervento delle
organizzazioni umanitarie: le ONG hanno lavorato come imprese in subappalto
rispetto a quello che si è chiamato umanitario di stato e hanno supportato in
alcuni casi il progetto fissato da alcuni governi dei singoli paesi e dalla
Nato (che ha svolto un ruolo di coordinamento umanitario). Per quanto riguarda
invece la relazione coi militari le organizzazioni umanitarie hanno agito in partnership
per lo svolgimento di molte operazioni, come il trasporto di materiali e il
controllo dei campi dei rifugiati.
Un
ulteriore aspetto della relazione ONG e militari riguarda la protezione degli
aiuti; le prime, infatti, per operare nelle zone di guerre hanno pagato milizie
e fazioni armate (o in alcuni casi si sono dotate di armi difensive) per
ottenere maggiori garanzie di sicurezza e libertà di azione. Come osserva
Charles Rogers, direttore del corporate secuity per World Vision
International, una delle maggiori ONG internazionali,
gli operatori dei queste organizzazioni, simbolo di neutralità e imparzialità,
aiutando principalmente le vittime dei conflitti armati, lavorano in aree
pericolose caratterizzate da un alto livello d’insicurezza e da poche
protezioni.
Spesso
si verificano incidenti, infatti, le operazioni di emergenza umanitaria
complessa sono minate da molte minacce come le attività criminali, la
corruzione ed gli operatori sono vittime di assassini, esplosioni di mine,
rapimenti, furti. Dovendo dunque, ridurre il rischio per lo staff delle ONG,
che per loro natura non possono provvedere alla propria sicurezza e salvezza,
si è ricorsi all’uso di guardie armate o di imprese private di sicurezza per
proteggere gli operatori o le operazioni nelle aree in conflitto. Soprattutto
in Somalia furono impiegate le guardie armate per proteggere la merce e il
personale durante la crisi.
La
questione delle armi può però condurre le ONG davanti ad un dilemma morale e a
profonde domande di natura etica che colpiscono il cuore delle loro missioni e
dei loro fini: usare armi per una “buona” causa, che in questo caso significa
salvare delle vite, significa anche accettare i mezzi con cui il conflitto è
combattuto? Si sta legittimando il messaggio che con le armi si determina
l’accesso agli aiuti? Oppure si manda un messaggio misto e contraddittorio alla
società civile quando le ONG pubblicamente evocano la pace, la giustizia, la
riconciliazione, una risoluzione negoziata al conflitto, mentre allo stesso
tempo impiegano guardie armate per proteggere il loro personale e i loro beni?
Usare le guardie armate può dare la percezione che le ONG siano un’altra
fazione all’interno del combattimento? In molte aree dell’Africa sub-sahariana
le ONG lavorano con il consenso dichiarato o tacito delle autorità locali,
spesso però queste variano da leaders dei clan a governi ufficiali e legittimi
ed è lecito chiedersi se usare guardie armate possa danneggiare gli accordi, il
clima di fiducia e neutralità intorno agli aiuti umanitari.
Riprendendo gli attributi
utilizzati per descrivere le ONG (private, volontarie, autonome, no-profit,
flessibili, innovative, libere, neutrali, al di fuori delle alleanze politiche)
rimangono da chiarire i concetti di autonomia, libertà, non-politicità, che
come “linee guida” sono spesso state criticate e a volte contraddette. Negli
ultimi anni si sono verificate importanti trasformazioni nel campo dei
finanziamenti alle ONG che lavorano nelle emergenze: la procedura adottata per
erogare i fondi necessari agli interventi è diventata più rapida.
Per esempio, in Gran Bretagna l’aiuto destinato per i rifugiati e alle
conseguenze delle calamità è stato affidato sempre più alle ONG, tanto che esse
sono responsabili del 75% annuo dell’aiuto alimentare erogato da Londra.
Lavorare nel campo delle emergenze,
che è per definizione un’area di intervento immediato, permette alle grandi ONG
internazionali di avere accesso ai fondi in maniera più veloce, in quanto solo
questi tipi di aiuti vengono pagati anticipatamente. Un fenomeno in crescita da
non trascurare è il business e la competizione che si crea tra le varie ONG che
vedono nelle CPE la possibilità di finanziamenti ingenti e quindi l’occasione
di lavorare, sopravvivere e crescere come organizzazione.
Nella regione dei Grandi Laghi,
per esempio, durante il 1994-95, anni di forti tensioni e conflitti in seguito
al genocidio avvenuto Ruanda, operavano circa 200 ONG. Anche Smillie sostiene
che queste organizzazioni, che a lungo si sono vantate di saper raggiungere i
più poveri con rapidità, efficacia ed efficienza soprattutto nelle situazioni
di emergenza, sono sempre più disposte a lavorare in questi contesti,
aumentando quindi la concorrenza per i finanziamenti e per le risorse scarse
disponibili.
In Italia, dove la maggior parte
delle ONG non può contare su donazioni private di rilievo, la crescita di
queste organizzazioni in competizione per fondi di denaro governativi ha
originato un genere diverso di concorrenza che consiste nell’attrarre
l’attenzione dei burocrati a cui spetta il compito d’esaminare le proposte dei
progetti d’intervento. La crescente concorrenza per la
ricerca di finanziamenti destinati all’attività di sviluppo, inoltre, induce certe ONG a
puntare solo sugli appelli legati all’emergenza, rinunciando ad occuparsi dei
progetti di cooperazione di medio-lungo periodo.
In parte è stato già affrontato il
legame che unisce le Organizzazioni non governative con altri attori, come le
Nazioni Unite, manca invece un’analisi più approfondita sulla relazione con i
governi donatori del Nord. The Economist a questo proposito scrive che la principale ragione del recente boom
delle ONG è che esse sono finanziate dai governi occidentali. Questa non è una
questione di carità, ma di privatizzazione: molti gruppi non governativi stanno
diventando contraenti in appalto dei governi. Gli Stati occidentali dipendono
sempre più da queste organizzazioni per attuare i programmi di aiuto contro la
povertà e per sostenere le attività a favore dei rifugiati, dell’aiuto
alimentare e dell’emergenza, però a loro volta possono aumentare le pressioni
sulle ONG perché esse si adeguino alle priorità governative.
Anche De Waal sostiene che le ONG
sono diventate da un lato i circuiti preferiti dei governi occidentali per
erogare aiuti d’emergenza, dall’altro solo strumenti per attuare le loro
politiche. Duffield afferma che la crescita
di questi canali ufficiali di fondi destinati alle ONG, rinforzata dall’alto
costo necessario per i lavori di soccorso, ha dato ai donatori un significante
mezzo per influenzare le priorità di welfare dei paesi in cui si
interviene. Inoltre, questa tendenza ha cambiato la natura di molte ONG,
trasformandole da corpi relativamente indipendenti ad attuatori della politica
dei donatori. La flessibilità e la conseguente
erosione della responsabilità collettiva nelle relazioni internazionali è stata
aiutata anche dalla crescita del settore privato e competitivo delle ONG: la
dipendenza finanziaria dai governi donatori, unita alla loro abilità nel
lavorare in una varietà di situazioni è stata fondamentale nel lasciare che i
governi del Nord formassero i programmi umanitari intorno ai loro interessi
nazionali.
È quindi giusto chiedersi, come fa
Smillie, come queste organizzazioni possano chiamarsi non governative e nello
stesso tempo ricevere metà dei propri fondi da fonti che invece sono
governative?
In questa sede non intendo fare
una valutazione tecnica e precisa dei vari progetti di aiuto nelle aree di
emergenza complessa dell’Africa, in quanto ognuno di essi andrebbe analizzato
in tutti i suoi aspetti e certamente non basterebbero i rapporti forniti dalle
ONG e dalle altre agenzie, ma piuttosto sarebbero necessari studi indipendenti,
che intervistino i beneficiari, le comunità, i politici, le organizzazioni
locali e che in un secondo momento osservino e monotorizzino i risultati e gli
effetti in un arco di tempo più ampio. Si cercherà, quindi, di evidenziare solo
alcuni aspetti che risultano particolarmente preziosi al fine di chiudere
questa analisi, mostrando i meccanismi, le problematiche e le contraddizioni
dell’intervento d’emergenza e del ruolo delle Organizzazioni non governative.
La testimonianza del Corno
d’Africa e dell’Africa del sud ha dimostrato che il ruolo delle ONG, in
contesti di emergenza in cui è in corso una forte crisi dello Stato, può fare
emergere effetti collaterali significativi. Innanzitutto per operare in
condizioni che sono state definite instabili e complesse è necessario disporre
di approfondite conoscenze sulla realtà in cui s’interviene, sulle situazioni
conflittuali (e le sue dinamiche). Inoltre bisognerebbe apprendere dalle
critiche, dai fallimenti, mettersi in discussione, confrontare i modelli di
intervento e le strategie delle ONG, mettere in rete i risultati e le
competenze. Anche le istituzioni locali rimangono degli attori essenziali per
raggiungere una pace sostenibile e per costruire progetti allo sviluppo di
lungo periodo.
Purtroppo però in alcuni casi le
operazioni di soccorso hanno contribuito alle dinamiche del conflitto e alla
crescita delle economie di guerra. È stata generalmente riconosciuta la
deviazione degli aiuti alimentari per fini militari, infatti negli anni ‘80 i
guadagni più sostanziali furono fatti dai governi capaci effettivamente di tassare
le entrate degli aiuti o di deviare i convogli dei soccorsi destinati alla
popolazione a favore delle proprie truppe (attraverso la vendita degli stessi
al mercato nero in cambio di armi). In Sudan e in Etiopia, ad esempio, è
apparsa chiaramente questa situazione in cui le operazioni di soccorso su larga
scala condotte dalle ONG internazionali hanno costituito una fonte principale
di denaro corrente per i regimi in guerra, alimentando quindi le risorse e il
perpetuarsi dei combattimenti.
Inoltre il sistema internazionale
degli aiuti di emergenza può alimentare tacitamente il conflitto in altri modi:
ci sono state sicuramente alcune operazioni (come quelle nel Tigrai e in
Eritrea) in cui le reti di sicurezza delle ONG hanno operato nelle aree
controllate dal governo, mentre in altri paesi le operazioni di soccorso hanno
spesso provveduto a supporti indiretti per le tattiche contro-insurrezionali.
Dove i governi e i movimenti hanno spopolato alcune aree (creando flussi di
rifugiati), le ONG internazionali hanno spesso acquisito il ruolo di fornitori
di aiuti alimentari per la popolazione sfollata: mentre questo tipo di appoggio
può essere cruciale nel breve periodo, nel lungo periodo invece può tacitamente
ricompensare le strategie militari delle parti in guerra.
Si vedranno in seguito gli esempi del Sudan, in cui la popolazione civile è
stata raggruppata in campi ristretti, con alti rischi per la salute,
contribuendo ad attuare le politiche di emarginazione del governo di Khartoum e
il caso dei campi dei rifugiati nell’ex Zaire, all’interno dei quali gli
estremisti hutu, che si stavano riarmando, costituivano una nuova minaccia per
il vicino Ruanda.
Un altro aspetto problematico
inerente agli interventi delle ONG riguarda le implicazioni dirette e indirette
che essi hanno avuto sulla governance locale. Le organizzazioni
umanitarie possono contribuire ad appoggiare il declino delle rimanenti
istituzioni, sia operando attraverso canali paralleli (un esempio sono le
compagnie private di sicurezza), sia scavalcando l’autorità statale, e quindi
limitando anche la capacità nazionale per un’azione coordinata di soccorso e di
sviluppo. Alcuni autori sostengono che questo tipo di modello d’azione emerse
per la prima volta in Mozambico, dove le istituzioni di governo erano
solitamente deviate dalle agenzie umanitarie che riducevano ulteriormente la
capacità dei governi di assicurare un’equa distribuzione delle risorse. In
maniera simile anche in Somalia e Somaliland, la riluttanza delle Nazioni Unite
a lavorare con le rimanenti istituzioni pubbliche minò sempre più i tentativi
di risanare le istituzioni civili sconvolte dal conflitto.
La
natura limitata degli aiuti
L’intervento umanitario non credo
sia un’azione meccanica e lineare che provoca delle conseguenze controllabili e
coerenti con gli obiettivi iniziali, ma è piuttosto un tipo d’intervento che
s’inserisce e interviene in un sistema complesso, d’emergenza politica e
produce determinati effetti che in qualche modo lo fanno diventare parte del
sistema. Come si è detto in precedenza, l’arrivo di aiuti di soccorso in
contesti destabilizzati può rappresentare un “affare” per molti attori (come i
signori della guerra, i militari, le élite locali, gli imprenditori
internazionali) e creare un’ulteriore deregolamentazione che quindi
contribuisce a destrutturate i già fragili sistemi politici e sociali.
Kaldor afferma che la pratica
degli interventi umanitari è ostacolata da un’insufficiente comprensione della
natura delle nuove guerre, che spesso vengono interpretate in termini
tradizionali, tralasciandone il carattere complesso e i legami tra guerra,
politica e economia. Anche per questa ragione le organizzazioni di soccorso
spesso hanno fallito nel prevenire i conflitti, ed hanno aiutato a perpetuarli
in vari modi, come ad esempio attraverso la fornitura di aiuti umanitari, che
costituiscono una fonte di entrata per le parti in lotta.
Alcuni autori ritengono che gli
operatori umanitari abbiano rinunciato ad interrogarsi e ad affrontare le cause
che determinano le situazioni fragili e delicate in cui s’interviene,
mantenendo così ad un approccio che non riesce a disinnescare i meccanismi e le
radici della conflittualità, dell’instabilità.
Quindi anche “la scarsa conoscenza” del contesto in cui si va ad operare può
generare effetti perversi: la politica degli interventi umanitari risponde
sempre più alle CPE con un’assistenza medico-sanitaria e alimentare, che per
molti versi può essere considerata inadeguata come mezzo per “curare” dei
processi di sradicamento socio-economico e di esclusione politica. Assistendo,
infatti, i rifugiati, i malati, i feriti, senza però intaccare il sistema e i
suoi meccanismi, che a loro volta indeboliscono sempre più gli Stati e la
società civile, senza ricercare la collaborazione efficace con le istituzioni
locali, gli aiuti delle ONG si riducono a “cerotti” messi sulle persone.
Anche Edwards afferma a questo
proposito che le emergenze non possono essere risolte solo da mezzi
tecnocratici, pacchetti standardizzati di aiuti di cibo o truppe delle Nazioni
Unite, perché i processi coinvolti sono troppo locali e radicati per questo
tipo di sostegno. Il cibo e gli altri materiali d’assistenza, quindi, possono
essere utili nel tamponare dei vuoti nel diritto d’acquisto delle persone, ma devono
anche essere parte di una ponderata una strategia di sviluppo più ampia. È molto
più importante l’intervento sulle cause della crisi: salvare i mezzi di
sussistenza, non solo le vite, supportare le istituzioni deboli non solo le
persone, ricostruire le risorse fisiche e sociali e migliorare l’autorità (governance),
non solo il governo (government).
Il modello dei disastri naturali
Il modello adottato per erogare
aiuti in seguito a dei disastri naturali è stato trasferito “in modo a-critico”
ai contesti d’emergenza, profondamente diversi tra loro, portando quindi alla
distribuzione di aiuti di tipo standard, “monodimensionali”, che spesso
trascurano la natura politica del problema e il legame tra strutture economiche
e politiche. In Angola e in Somalia, per esempio, nonostante si trattasse di
emergenze di tipo politico, i programmi di soccorso delle ONG si sono
concentrati sull’erogazione di merci e servizi di sopravvivenza di base, che
avevano un’origine operativa che rispondeva alle alluvioni e alla siccità, e
quindi ai disastri naturali, non alle crisi politiche.
Duffield sostiene che la risposta
più comune alla crisi politica o agli scontri, considerati solo come un
contrattempo transitorio, è la monodimensionalità degli interventi umanitari.
Di conseguenza gli aiuti sono stati forzati e limitati ad una serie di
compromessi amministrativi e finanziari e successivamente affidati al personale
delle ONG che lavorano solo in modo temporaneo nelle zone di CPE.
Il modello dei disastri naturali applicato anche alle condizioni d’emergenza
del continente africano ha fornito, secondo l’autore, uno schema già stabilito,
standard per tutte le situazioni di soccorso, che comprende anche quelle in cui
vi è una manifesta violenza fisica o un collasso a livello sociale e statale.
De Waal sostiene che questo
modello è una conseguenza della depoliticizzazione degli aiuti, che richiedeva
alle Organizzazioni non governative di conformarsi ai propri ruoli,
proibendogli di prendere una posizione politica, e quindi di attuare aiuti che
potessero avere delle implicazioni politiche.
Quale promozione dello sviluppo e
collaborazione locale?
Un altro aspetto della natura
limitata degli aiuti delle ONG riguarda la brevità e la mancanza di continuità
degli interventi nelle emergenze. Spesso collegata all’etichetta “emergenza” vi
sono delle importanti dinamiche che fanno muovere le Organizzazioni non
governative: come si è osservato, alcune organizzazioni hanno trovato nei
progetti per arginare le crisi umanitarie un sorta di fonte di ricchezza,
legata ai finanziamenti dei governi occidentali o delle agenzie delle Nazioni
Unite.
Molte di queste organizzazioni
hanno quindi subito un cambiamento interno, una trasformazione che però spesso
le ha rese più dipendenti e pilotate dalle logiche burocratiche ed aziendali,
tanto da anteporre la propria promozione e autoconservazione a discapito dei
risultati a lungo termine o dell’efficacia del progetto. La condizione di
emergenza fa erogare denaro in maniera più tempestiva per fornire aiuti
temporanei, assistenza d’emergenza appunto, che non lascia spazio né incoraggia
programmi coordinati anche nella fase d’emergenza o progetti per la costruzione
di un ponte tra soccorso e sviluppo.
Inoltre le Organizzazioni non
governative, per definizione, dovrebbero lavorare “dal basso” e quindi cercare
la collaborazione degli attori locali, sfruttando al meglio la loro conoscenza
del territorio, degli attori, delle motivazioni del conflitto e delle dinamiche
parallele di un’emergenza politica. Il più delle volte, però, le ONG agiscono
senza cooperazione e al di sopra e della governance locale, mentre i
soccorsi effettivi in una emergenza politica dovrebbero richiedere la piena
partecipazione e l’approvazione delle delle istituzioni e delle parti politiche
locali.
Da alcune ricerche svolte in Sudan
e in Etiopia è stato mostrato che la priorità principale delle persone durante
una carestia non è la necessità di maggiori quantità di cibo da mangiare, ma
piuttosto il bisogno di preservare i beni e le risorse che essi hanno già (come
dei semi per la stagione successiva di semina) in modo da sottrarsi alla
povertà.
Alex de Waal percepisce nell’
“l’internazionalizzazione dell’umanitario” un élite trans-nazionale composta da
personale delle agenzie di soccorso internazionale, esperti, accademici,
giornalisti specializzati che, da quando è cresciuta in modo sistematico, è
diventata la forma più potente e controversa che definisce gli approcci
all’emergenza.
L’autore ritiene che queste agenzie di aiuto dovrebbero diventare molto più
politiche e sviluppare analisi complete sulle condizioni dei paesi in cui
intervengono, proponendo soluzioni d’intervento più compiute.
Parlando delle emergenze alimentari, egli concorda con Amarttya Sen
che le carestie e le crisi alimentari sono sempre più spesso diventate il
risultato o le conseguenze di conflitti, guerre, migrazioni forzate, e quindi
la fame non è dovuta alla scarsezza assoluta di cibo.
Anche Chossoudouvsky osserva che
le carestie nell’epoca della globalizzazione sono causate dall’uomo e che la
fame è soprattutto una questione politica. Già
nel 1989 De Waal sosteneva che la carestia nel Sudan occidentale a metà degli
anni Ottanta fu superata soprattutto grazie alla popolazione locale, e non alle
agenzie di aiuti.
Molte ONG e Agenzie umanitarie intervengono con una metodologia che “sembra non
comprendere” le origini e i meccanismi della fame, rispondendo quindi con più
cibo e più assistenza, esse diventano in alcuni casi parte del problema, non
della soluzione e aumentano la dipendenza dagli aiuti esterni.
Il Sudan ci offre un classico
esempio di come la politica, la guerra e la carestia interagiscano tra loro in
una spirale che da un lato porta alla rovina delle economie e della popolazione
civile e dall’altro è lasciata imperturbata ed intatta anche da molti
interventi esterni. Dal 1983 in questo paese sono morti un milione e mezzo di
persone come risultato della fame, delle malattie e dell’attività militare
provocata dalla guerra civile tra le forze governamentali del nord e i ribelli
del sud. Le
carestie sono emerse come risultato di una lunga storia di lotte politiche, e
la fornitura di aiuti di soccorso è rimasta in modo sempre maggiore
intrappolata in questi processi.
Negli anni ’80 i donatori accettarono
le richieste del governo di occuparsi dei campi dei rifugiati nel nord del
Sudan e dell’Etiopia, sottraendo la fornitura di aiuti di sostentamento (acqua
potabile, foraggio, prezzi garantiti per il bestiame, occupazioni temporanee e
servizi medici) a coloro che si trovavano nel sud del paese. Il risultato di
questa ridefinizione degli obiettivi dell’aiuto fu che parte della popolazione
bisognosa si mosse in massa verso i campi di soccorso allestiti dalla Comunità
internazionale insufficientemente forniti e incapaci di provvedere alle
esigenze degli sfollati. Qui morirono un alto numero di persone, non a cause
della fame, ma per la diffusione di malattie.
Anche la complessa situazione
vissuta in Somalia e la molteplicità dei fattori in gioco consentono alcune
considerazioni sugli interventi in questo paese frammentato dopo la caduta di
Siad Barre. L’operazione Restore Hope era un intervento multilaterale
avviato nel dicembre del 1992 con cui l’amministrazione Bush decise di inviare
un consistente contingente militare in Somalia a protezione della distribuzione
degli aiuti umanitari, dopo una fase di circa un anno di immobilismo da parte
dell’ONU. Questo tipo di aiuto però non fece altro che incrementare la lotta
per l’accesso a tali risorse, infatti l’obiettivo della corretta distribuzione
di derrate alimentari trascurò che proprio i signori della guerra erano
massicciamente coinvolti nelle operazioni di aiuto alimentare e di commercio.
Anche il problema della selezione
degli interlocutori che avrebbero dovuto sedersi al tavolo delle trattative,
insieme alle disattenzioni verso le condizioni politiche in Somalia, sono tutte
questioni che sono state decisamente sottovalutate nel momento iniziale della
pianificazione, tanto da parte dell’ONU quanto da parte americana ed italiana,
mostrando così un’assenza di strategia politica e diplomatica.
La strumentalizzazione degli aiuti tra deviazioni e
eserciti
L’arrivo di aiuti umanitari in un
contesto così destabilizzato come quello delle emergenze africane con sistemi
economici instabili, paralleli e di predazione può accrescere la competizione
per le risorse scarse e può diventare una tattica importante per signori della
guerra. Kaldor include nelle forme di finanziamento della guerra anche
l’assistenza umanitaria, in quanto afferma che vi sono vari modi con cui i
governi in guerra o le fazioni riescono a deviare gli aiuti a proprio vantaggio.
Il metodo più usato è quello delle imposte doganali: insistendo sull’uso del
tasso di cambio sopravalutato, ad esempio, i governi del Sudan e dell’Etiopia
sono riusciti a trarre profitto dall’arrivo degli aiuti umanitari.
Anche Duffield sostiene che i ministeri del Tesoro di alcuni governi nel Corno
d’Africa hanno avuto i più grandi benefici dalle operazioni umanitarie
internazionali attraverso la sopravalutazione ufficiale della moneta locale
collegata alla moneta forte.
Tuttavia vi sono anche altri modi
per accaparrarsi gli aiuti d’emergenza, compresa la rapina e l’imboscata. Il
carattere frammentato e informale della guerra e della situazione politica
favorisce e in qualche modo corrisponde a quello altrettanto informale
dell’economia. Come già spiegato trattando delle dinamiche delle CPE, al posto
di una economia nazionale formale, con la sua enfasi sul controllo statale, si
è affermata nel continente africano un’economia globale e informale, in cui
flussi esterni, soprattutto l’assistenza umanitaria e gli aiuti delle
Organizzazioni non governative internazionali, s’intrecciano ad una struttura
locale e regionale basata sul trasferimento di beni e sul commercio
extra-legale.
Il sostegno esterno destinato alla
popolazione, quindi, viene facilmente trasformato in risorse militari mediante
la vendita dei beni al mercato nero, che accrescono ulteriormente la capacità
delle varie unità combattenti di estorcere risorse ed in questo modo di
sostenere gli sforzi militari. Duffield 0descrive quanto accadeva in Sudan,
dove esisteva un commercio illegale in dollari che coinvolgeva anche l’ex Zaire
e l’Uganda e che usava i convogli di aiuti per il trasporto ed il controllo dei
prezzi. L’economia parallela consiste in un certo numero di livelli o sistemi
interconnessi: nelle reti parallele regionali ed internazionali, che
commerciano in merci e valute pregiate, si intreccia inizialmente l’assistenza
umanitaria e mano a mano che i beni affluiscono verso l’alto e l’esterno, fino
ad arrivare alla fuga di capitali, gli aiuti umanitari affluiscono verso il
basso attraverso gli stessi o simili sistemi di potere.
I signori della guerra, i leader,
i governi in disfacimento manipolano, quindi, le agenzie umanitarie come non
era mai accaduto in precedenza e con varie finalità: dare da mangiare alle
truppe, rifornire gli aerei di carburante, occupare vasti territori attraverso
le infrastrutture logistiche. Gli aiuti umanitari possono essere utilizzati
dalle fazioni in lotta come strumenti e risorse strategiche. Tony Vaux, che ha
lavorato con Oxfam dal 1972 al 1999 ed è stato coordinatore dei suoi programmi
d’emergenza in Etiopia, Sudan, Mozambico e Somalia, sostiene che fornire
attraverso le agenzie di aiuti sacchi di cibo era di fatto come fornire
kalashnikov, perché gli uni potevano essere scambiati negli altri nel giro di
poche ore.
Anche in Etiopia, sostiene
Edwards, la situazione fu molto simile a quella del Sudan, in cui gli aiuti di
emergenza furono manipolati sistematicamente dalle forze di governo che
combattevano nel Tigrai e in Eritrea. Per
De Waal l’arrivo di grandi aiuti contribuì alla sopravvivenza del governo
etiope e dell’esercito, che era la principale ragione della fame nel paese,
infatti le quote di aiuti alimentari internazionali furono deviati dalle
milizie del governo, che permisero di mantenere i soldati all’interno
dell’esercito, che altrimenti lo avrebbero abbandonato presto.
Il caso che forse ha messo più in
luce questo tipo di manipolazione riguarda il clima di rivolta nell’ex-Zaire
che ha rovesciato il dittatore Mobutu Sese Seko e insediato Laurent Kabila. In
questo caso l’iniziativa umanitaria è diventata un sostituto dell’intervento
diplomatico e militare e ha mostrato come le agenzie umanitarie si siano
trovate incapaci di gestire situazioni esplosive e di distribuire aiuti senza
diventare una risorsa per le parti belligeranti. Pomfret, giornalista del Washington
Post, sostiene che nel caso del Congo le ONG e l’Alto commissariato delle
Nazioni Unite (UNHCR) non soltanto hanno svolto un ruolo di primo piano
visibile, ma addirittura hanno contribuito a innescare il conflitto.
In questa vicenda l’esercito di Mobutu
dirottò alcuni voli dell’ONU per trasportare armi destinate alla sua lotta
contro i ribelli, più in specifico gli aerei atterrarono nei campi profughi
costruiti dalle Nazioni Unite che ospitavano i profughi hutu (erano coloro che
avevano perpetrato il genocidio in Ruanda contro i Tutsi), diventando la prima
linea di difesa di Mobutu. Kagame, allora vicepresidente e ministro della
difesa del Ruanda, pianificò la ribellione di Kabila al regime di Mobutu al
fine d’impedire che i campi armati costituiti sul confine dei due paesi
destabilizzassero il suo governo. Involontariamente le organizzazioni
umanitarie aiutarono le sorti del conflitto anche in questa occasione,
appoggiando l’altra parte: Kabila e il suo esercito rubarono il carburante per
gli aerei da un deposito delle Nazioni Unite, che servì per trasportare al sud
del paese trecento uomini delle truppe d’assalto e per conquistare la città di
Lubumbashi. Inoltre le truppe ribelli a Mobutu riuscirono inoltre ad
impadronirsi anche di automezzi e aiuti alimentari.
Gli esempi sopra chiudono in un
certo senso il cerchio dell’analisi che avevamo aperto, mostrando come portare
aiuti in un contesto politico di CPE, non democratico, in cui vige
autoritarismo, violenza e oppressione è estremamente pericoloso perché si può
finire col rafforzare gli oppressori piuttosto che gli oppressi. In altri casi
i paesi occidentali appoggiano politicamente, grazie anche agli aiuti delle
ONG, un governo corrotto. Duffield parla del “appoggio tacito dei donatori e
della negazione degli aiuti alimentari”.
In Sudan e in Etiopia la negazione
dello Stato di aiuti internazionali di cibo ai civili nelle aree contese era
accompagnata da una varietà di mezzi a loro disposizione: la riluttanza a
riconoscere le condizioni d’emergenza, assicurazioni false ai donatori sul
fatto che gli aiuti erano stati distribuiti, problemi logistici e ritardi,
negazione dell’accesso alle valutazioni. Solo nel 1989 in Sudan alcuni donatori
sono diventati più critici e hanno tagliato gli aiuti, mentre nel nord del
paese, molte ONG insieme alle Nazioni Unite hanno continuato a provvedere un
aiuto tacito per le politiche del governo sfruttatore.
Un altro tipo di collaborazione
può avvenire quando le élites locali stringono dei patti con le agenzie
internazionali e le ONG per garantirsi potere e guadagno dagli aiuti. Un
esempio recente è la Declaration of Common Understunding, un accordo
firmato il 1 marzo 2000 tra l’Esercito di liberazione popolare del sud del
Sudan (SPLA) e 32 ONG impegnate nel paese che dovrebbero ufficialmente regolare
il coordinamento delle attività di assistenza alle popolazioni del Sudan
meridionale. In sostanza, però, il movimento armato ha stabilito le condizioni
per svolgere l’azione umanitaria sul proprio territorio, e tra le varie condizioni
vi è anche l’imposizione dell’adesione ai principi politici dell’SPLA. Comunque
forse anche per questo motivo 11 ONG hanno preferito non firmare e sospendere i
loro programmi.
La questione dei campi dei
rifugiati hutu in Congo, a cui si è fatto un breve riferimento poco sopra, può
considerarsi un altro caso di contributo alla violenza e al conflitto
attraverso una sorta di collaborazione. Nel luglio 1994 quasi un milione di
ruandesi fuggirono verso l’est dell’ex-Zaire, dove l'UNHCR offrì loro assistenza
e protezione. Non si trattava però di rifugiati: la Convenzione del 1951
definisce il rifugiato come una persona “in fuga per un fondato timore di
persecuzione” e vieta che questo status venga concesso ai criminali di guerra.
Infatti l’esodo ruandese, lungi dal verificarsi in maniera spontanea, fu
organizzato dalle stesse forze che avevano perpetrato il genocidio del ‘94 e i
persecutori erano diventati quegli stessi soldati in fuga che vennero accolti
come “rifugiati” e allo stesso titolo dei civili nutriti, curati, protetti.
Inoltre, in violazione della
Convenzione africana sui rifugiati, i campi rimasero insediati sul confine
ruandese. Gli estremisti hutu poterono insediarvi le loro basi militari e
riarmarsi, violando un’altra regola interna all’UNHCR, emanata nel1987 e
ribadita nel 1995, secondo cui tutti i campi profughi devono essere
smilitarizzati. Alcune testimonianze “non ufficali”, di giornalisti, diari
sostengono che tutti s’addestravano all’uso delle armi, il loro acquisto
avveniva in pubblico”. Nel
giro di qualche settimana quindi, le agenzie dell’ONU e le ONG utilizzando i
campi profughi come base politica, hanno consentito al governo hutu ruandese di
costituirsi nella regione orientale del Congo.
Poiché al tempo stesso i massacri
organizzati dagli estremisti rimobilitati si intensificavano nuovamente
nell'ovest del Ruanda, il governo ruandese optò alla fine per l’ultima azione
possibile: un attacco militare (con cui ebbe una schiacciante vittoria), mentre
l'UNHCR rispose facendo appello a una forza internazionale per proteggere i
campi. De Waal commenta questa situazione affermando in nome dei principi
umanitari, l'UNHCR e svariate organizzazioni umanitarie hanno “coperto” una
forza militare estremista. Per ben due anni e mezzo l'ONU non ha applicato
nessun tipo di sanzione contro l'utilizzazione abusiva dei suoi programmi
seppure centinaia di milioni di dollari furono destinati agli aiuti umanitari
erano stati stornati per sostenere un nuovo genocidio.
La collaborazione delle Organizzazioni
non governative all’interno dei campi è fortemente sostenuta da Pomfret, che
afferma che gli esponenti delle Nazioni Unite e i membri delle organizzazioni
umanitarie hanno effettivamente incoraggiato gli estremisti hutu ad assumere il
comando dei campi, ritenendo che distribuire gli aiuti e mantenere l’ordine
sarebbe stato più facile con l’aiuto d’un governo in esili. Egli inoltre
sostiene che questo ha portato anche ad istituire un sistema per tassare i
profughi all’interno dei campi, infatti togliendo parte degli aiuti
internazionali, essi potevano essere rivenduti sul mercato nero e usarne il
ricavato per acquistare
armi.
Il problema dei campi dei
rifugiati apre varie questioni, tra cui il problema della sicurezza al suo
interno (in alcuni casi sono stati denunciati anche abusi e stupri)
e quella dell’economia parallela che si può riprodurre in quei luoghi in cui le
ONG agiscono più direttamente e in cui dovrebbero avere il maggiore controllo
sui mezzi e sugli attori.
Dagli esempi riportati, dal modo
in cui proseguono i conflitti in Africa e dalla poca attenzione che sembra
offrirgli la Comunità internazionale e i media, risulta chiaro che la
disponibilità delle potenze occidentali a farsi coinvolgere in questo genere di
nuove guerre è scarsa. Ciò potrebbe significare che le uniche pedine in grado
di “muoversi sullo scacchiere” rimarrebbero le ONG che si potrebbero trovare
sempre più in prima linea davanti alle crisi politiche e di sicurezza,
sostituendo anche la forza politica di altri autori.
Questo dato può offrire lo spunto
per due tipi di osservazioni: una che riguarda il bisogno da parte di queste
organizzazioni di riformarsi e prendere più seriamente la questione della
politica e dei diritti umani, la seconda invece si riferisce al rapporto tra
ONG e governance e all’usurpazione del ruolo tradizionale dei governi a
cui sta portando questo processo di dipendenza, privatizzazione, global
governance e aiuto.
Keen individua altre circostanze,
oltre a quelle indicate, in cui l’aiuto d’emergenza delle Organizzazioni non
governative può contribuire in maniera indiretta alla violenza e alla
sofferenza. La contro-insurrezione che si basa sulle aree spopolate dalla forze
dei ribelli, per esempio, in molti casi fa uso degli aiuti d’emergenza per monitorare
i civili in quelle aree; l’aiuto di soccorso offerto dalle ONG è stato
strumentalizzato in questo modo in Etiopia e in Sudan. In quest’ultimo caso,
per fare un esempio, l’aiuto alimentare venne concentrato nei campi dei
rifugiati confinanti con l’Etiopia e nelle città del sud presidiate dalle
milizie governative: questa tattica, favorita dalle ONG, aiutò il governo di Khatoum
principalmente a spopolare le zone del sud, ricche di petrolio, in secondo
luogo servì per concentrare i civili in campi profughi (che si è già osservato
essere in pessime condizioni igieniche e con alte possibilità di malattie) e in
ultimo, come effetto contrario, diede una ragione all’SPLA per attaccare e
depredare i carichi di aiuti portati dalle agenzie internazionali.
Tradizionalmente l’aiuto
d’emergenza è stato dipinto come neutrale in quanto le questioni umanitarie
devono rimanere distinte dalla “politica sporca della guerra”. Inoltre l’idea di un aiuto
umanitario neutrale si basa sull’opinione che la sofferenza dei civili sia un
risultato incidentale della guerra (sono i cosiddetti “effetti collaterali”).
Le crisi degli anni ‘90, però, hanno mostrato che l’aiuto inevitabilmente
influisce sulla politica e sull’economia dei paesi in guerra, e a sua volta
questo è influenzato dalle logiche dei conflitti.
Gli interventi delle
organizzazioni, che sono stati attuati in alcuni casi senza analisi dettagliate
sulle sue conseguenze politiche e sugli ostacoli alla sua distribuzione, hanno
contribuito anche all’uso di quella che Keen definisce “violenza”. Le ONG in
alcune condizioni particolarmente pericolose ed instabili possono astenersi
dall’intervenire oppure possono schierarsi, in modo indiretto, al fianco di
gruppi che li commettono (molti autori portano come esempio il caso dei campi
di rifugiati a Goma che ospitavano gli estremisti hutu). A questo proposito e
sul ruolo “debole” della posizione delle Organizzazioni non governative
Prendergast afferma che gli interventi non hanno saputo proteggere i diritti
umani,
mentre De Waal, che auspica ad un ruolo più “politico” per le ONG, sostiene che
l’enorme riversarsi di aiuti di soccorso in Africa per oltre 10 anni ha
contribuito all’istituzionalizzazione della violenza.
Da più parti “è denunciato” che le
Organizzazioni non governative che lavorano in condizione di emergenza politica complessa dovrebbero
assumere posizioni critiche rispetto alla violenza (che può inasprirsi anche
grazie agli interventi che portano nei paesi). Alcuni autori, come De Waal e
Duffield, suggeriscono che queste organizzazioni dovrebbero essere più
sensibili alle violazioni dei diritti umani e denunciare gli abusi di cui sono
testimoni, rischiando anche di compromettere la loro capacità di intervento, in
quanto la politica rimane un fattore importante e non trascurabile e le
organizzazioni no-profit non possono continuare a nascondersi dietro al
principio della neutralità.
Duffield, inoltre, fa una
distinzione tra due gruppi di Organizzazioni non governative in base anche al
tema dei diritti umani: le ONG conservatrici, che s’allineano coi più forti,
con i governi donatori del Nord e quelle che chiama progressiste, che hanno
cercato di mantenere una certa indipendenza in relazione alle grandi operazioni
di sub-appalto, hanno inoltre provato a proteggere i mezzi di sussistenza
usando una varietà di strumenti (come, per esempio, i programmi di vaccinazione
per il bestiame, schemi di accreditamento) e hanno fatto pressioni sulla
questione dei diritti dell’uomo, tentando di esporre i limiti del sistema
umanitario internazionale.
Nel corso di tutta la trattazione
si sono mostrati i motivi della debolezza dello Stato africano e gli effetti di
questa che hanno indotto ad affidare un ruolo di primo piano ad organismi esterni
e privati. A questo punto si può aggiungere alla predominanza delle logiche
neoliberiste e della globalizzazione (che hanno accresciuto la privatizzazione
dei servizi pubblici e la riduzione dell’apparato dello Stato) anche la
gestione esterna e quindi l’internazionalizzazione dell’assistenza nelle
emergenze politiche complesse, nel nostro caso affidata alle Organizzazioni non
governative. In questa parte si esaminerà come questo tipo di amministrazione,
invece di risolvere quella situazione descritta come “fallimento della governance”,
abbia contributo ulteriormente a diminuire l’importanza dello Stato africano,
della sua sovranità, minando ancor più la capacità ricettiva dei governi.
Dall’analisi di Luckham e Cliffe
lo Stato-nazione si trova indebolito su molti fronti, che possono essere
raggruppati in quattro tipi di compiti mancati o fallimenti.
Il primo riguarda il fallimento delle politiche di sviluppo e della
capacità di rispondere alle situazioni di povertà, il secondo riguarda
l’assenza di un sostanziale processo democratico che, con le scelte
attuate dopo l’indipendenza, non si stava dirigendo verso un’elite governativa
responsabile e legittimata. In terzo luogo si è parlato del fallimento della
gestione del conflitto da parte dello Stato, che non è riuscito ad
attenuare le tensioni politiche, a trovare soluzioni per la dissidenza interna
e la via per il raggiungimento della pace, ma si è sempre più indebolito
attraverso la conflittualità latente e manifesta.
Questa incapacità delle istituzioni
di offrire nuove soluzione per arginare le ostilità ha permesso alle Nazioni
Unite e alle sue agenzie d’avere un ruolo sempre più d’intervento nel cercare
di riportare stabilità, sicurezza e pace, con le missioni di peace keeping,
peace making, con l’uso delle forze armate, dei negoziati o di accordi
con gruppi di potere locali. L’ultimo fallimento della governance
riguarda l’incapacità dello Stato nel mantenere il controllo del monopolio
della coercizione; questo ha permesso la degenerazione del conflitto
intrasociale e la nascita di gruppi armati e delle compagnie private di
sicurezza.
Per orientarsi nell’analisi delle
implicazione che le ONG internazionali possono avere avuto sulla governance
e sulle funzioni dello Stato, farò riferimento alle tematiche indicate da
Cliffe e Luckham: si parlerà quindi delle politiche di sviluppo e del processo
democratico, in seguito della risoluzione dei conflitti e in ultimo della
privatizzazione della sicurezza; tutti aspetti che vanno studiati e
riconsiderati anche nel loro legame con le grandi ONG. Lo schema metodologico
che ho adottato divide l’analisi delle implicazioni per la governance e
per la sovranità dello Stato in quattro punti (che tra l’altro ricordano lo
schema AGIL di Parsons). Questo però è soltanto uno dei tanti strumenti
espositivi che poteva essere applicato alla relazione ONG-Stato africano, ed è
necessario notare anticipatamente come esso ha il limite di chiudere alcuni
processi, complessi e fortemente collegati tra loro, all’interno di quattro “categorie”.
1-
ONG, mandato e politiche di sviluppo
In questa parte cercherò di spiegare perché nel
contesto africano il primato dei fallimenti economici insieme alla
frammentazione interna e alla penetrazione esterna è il più importante fattore
nella vulnerabilità degli Stati.
L’implementazione e l’attuazione di programmi e politiche di sviluppo da parte
degli Stati-nazione hanno portato nella maggior parte dei paesi dell’Africa
sub-sahariana non solo ad esiti negativi di tipo economico, ma anche un peggioramento
nella condizione interna, provocando una conseguente frammentazione interna e
la mancanza sempre più forte di consenso. D’altra parte per tradizione gli
Stati africani sono istituzioni deboli e incapaci di imporre carte dei diritti,
di provvedere alla popolazione con servizi di base.
La violenza di tipo economico, che caratterizza le
lotte armate che affliggono l’Africa, tende ad essere un elemento importante
nelle guerre civili e all’interno di Stati deboli, perché in assenza di
fondamenta basilari e centrali, le élite provano a “privatizzare” il conflitto
con lo sfruttamento dell’economia civile.
L’insieme di queste problematiche, a sua volta, lascia spazio a disagi sociali
e inasprisce ulteriormente le tensioni, creando un clima interno allo Stato in
cui uno sviluppo economico o la riduzione della povertà è sempre meno
auspicabile e non facilmente raggiungibile (non bisogna dimenticare la mancanza
di cibo, lavoro, stipendi e strutture sanitarie). Questa erosione della
sovranità sembra aver rafforzato il bisogno di distanza politica dello Stato;
contemporaneamente ha reso l’umanitario più interventista,
così da permettere la penetrazione esterna da parte delle Organizzazioni non
governative e delle politiche di sviluppo guidate dalla Comunità.
Come si è visto, il crescente numero di Stati
falliti ha prodotto un livello sempre più ampio di caos a cui le ONG e le
Nazioni Unite hanno provato a rispondere, infatti l’enfasi sulle strutture di
sostegno privato allo sviluppo è una peculiarità dell’ultimo decennio del XX
secolo. Questo è visibile soprattutto se si guarda al modo in cui soprattutto a
partire dagli anni Ottanta la Comunità internazionale e gli istituti finanziari
internazionali hanno gestito la crisi economica e politico-sociale del continente
africano: nel decennio passato “l’industria dello sviluppo” internazionale ha
progressivamente coinvolto, infatti, le cosiddette agenzie di volontariato (o
ONG) già esistenti, perché si pensava che tali organizzazioni private avessero
qualità fondamentali e potessero, grazie a queste, agire direttamente sulla
società civile.
Secondo alcuni autori, questo coinvolgimento da
parte della Comunità finanziaria internazionale ha cambiato drammaticamente il
loro modo di operare e ha incrementato la preoccupazione riguardo alla
salvaguardia della loro tradizionale indipendenza.
Le Organizzazioni non governative indipendenti, spinte dai governi donatori
hanno iniziato così ad intervenire in Africa nei conflitti in corso con un tipo
di approccio che, più che creare uno sviluppo dal basso con la società civile,
sembra scavalcare l’autorità statale e collaborare piuttosto con i governi
occidentali. Secondo alcuni autori il lavoro umanitario senza mandato e il modo
delle ONG di operare in parallelo allo Stato, con le strutture alternative di welfare,
conducono o rafforzano l’erosione dei sistemi locali, mentre il governo
africano rimane solo un elemento simbolico della cooperazione e nelle
politiche di sviluppo.
Muslow e Brown sostengono che l’industria umanitaria,
che si è sviluppata alla fine della seconda guerra mondiale, accorda con
interessi politici di breve termine dei governi donatori e con quelli economici
di istituzioni bilaterali, multilaterali e ONG. Le istituzioni che lavorano in
queste condizioni mancano del necessario mandato, e quindi anche delle
strutture appropriate di distribuzione per assicurare che avvenga un’effettiva
transizione da una situazione di emergenza verso un futuro di sviluppo più
sostenibile.
Anche Duffield afferma che
l’intervento da parte delle ONG, secondo il principio del lavoro umanitario
senza mandato, sia andato a discapito della sovranità dello Stato. Gli accessi
negoziati sono la risposta principale ai conflitti irrisolti del Sud e hanno
contribuito a produrre un’integrazione tra l’assistenza umanitaria neutrale e
le dinamiche della violenza. La flessibilità, la conseguente erosione della
responsabilità collettiva nelle relazioni internazionali ha aiutato ad emergere
il settore privato e competitivo delle ONG, a cui lascia formare i programmi
umanitari intorno ai propri interessi nazionali.
Questi fattori e la relazione
degli attori esterni con il contesto di CPE e la crisi dello Stato
contribuiscono così ad evolvere e consolidare quella struttura chiamata “accommodation”
(accomodamento, compromesso), che vede nella crisi un fatto ormai normalizzato.
Accrescendo il numero degli strumenti dei donatori e al tempo stesso lasciando
intoccata la dimensione del conflitto, la struttura dell’accomodation
riduce le capacità d’intervento del governo locale.
Muslow e Brown
sostengono che l’aumento degli aiuti forniti dalle ONG e delle varie agenzie
delle Nazioni Unite crea un’impasse istituzionale, in quanto questi nuovi
attori aggravano la situazione dello Stato e fanno diventare l’emergenza sempre
più complessa. La crescita delle CPE in Africa è associata con la fine della
Guerra fredda e con il collasso dello Stato; questa condizione instabile ha
reso le persone più vulnerabili, aumentando il loro bisogno di fare affidamento
su strutture locali governative fragili, che dovrebbero essere in grado di
provvedere al cibo, all’assistenza sanitaria e alla sicurezza fisica. Inoltre
la crescente unione tra ONG, IFI e governi donatori ha dato alle strategie
emergenti della governance liberale e globale l’abilità di formare, non
solo l’economia politica di un paese, ma anche il suo welfare e le
politiche sociali.
Le Organizzazioni non governative,
quindi, sono ufficialmente diventate da un lato i principali destinatari di
finanziamenti internazionali, e dall’altro i fondamentali amministratori delle
emergenze politiche complesse, ed hanno generato strutture parallele di welfare,
separando sempre più il governo locale dai cittadini. Creando una fiducia sulle
risorse esterne, le grandi organizzazioni non governative hanno prodotto un
sistema in cui le strutture locali si sono sempre più indebolite, piuttosto che
rafforzate.
Anche il modo di offrire aiuti di
emergenza da parte delle ONG in alcuni casi non ha saputo risolvere i problemi
del fallimento dello Stato: le carestie e le sue origini politiche non sono
state eliminate, in paesi come l’Etiopia anche dopo il 1984 la gente ha
continuato a morire di fame nello stesso modo e negli stessi luoghi.
Le politiche di emergenza, che si basano su interventi standardizzati e
privati, non cercano quindi la collaborazione con lo Stato locale per progetti
più ampi e a lungo termine, ma spesso agiscono al di fuori del controllo
politico e amministrativo locale, provocando un’ulteriore destrutturazione del
sistema e dello Stato.
Un esempio di questo effetto, come
si è già detto, riguarda la merce portata da grandi organizzazioni non
governative del Nord che in alcuni paesi ha aiutato a creare o rafforzare
l’economia parallela, il ruolo delle mafie locali e a rendere sempre più
impotenti le istituzioni. Anche in questo caso, quindi, gli interventi delle
ONG non hanno aperto nuove prospettive o strade per lo sviluppo o per un
rafforzamento dello Stato, ma hanno accentuato i problemi di ridistribuzione, di
particolarismi, non intervenendo sulle strutture rimaste, o collaborando coi
governi locali disponnibili al dialogo o a cooperare.
2
- Processo democratico, global governance e reti
Molti Stati africani non hanno mai
conosciuto una sovranità statale nel senso moderno, vale a dire un controllo
fisico indiscusso su un certo territorio, ma anche una presenza amministrativa
nell’interno paese e una fedeltà della popolazione all’idea dello Stato.
Luckham e Cliffe ritengono che i difetti o l’assenza di un processo democratico
non significa necessariamente la mancanza di democrazia nel senso di formale
democrazia liberale.
Questo può derivare da delle mancanze nelle istituzioni dello Stato: la
legittimità agli occhi dei cittadini, l’assenza di procedure che reputino le
élite dello Stato come responsabili, l’insufficienza di procedure efficaci e di
accordi per trattare le richieste politiche e affrontare le dispute.
In Africa si è assistito al
fenomeno degli “Stati falliti” e quindi anche ad una sorta di interruzione del
processo democratico: oltre un decennio di decadenza economica, devastanti
politiche statali, corruzione, guerre civili stanno portando al collasso la
legge, le istituzioni, e la produttività (come è avvenuto in Sierra Leone,
Repubblica Democratica del Congo, Somalia, Ruanda). Anche il politologo
canadese Robert Jackson parla di “quasi-Stati”, spesso privi di una sovranità
reale, che alimentano una violenza degenerante che deriva tanto dalla loro
incapacità di assicurare la sicurezza del territorio di cui sono responsabili,
quanto di offrire ad ognuno le condizioni di una minima partecipazione politica.
Inoltre la questione del processo
democratico africano è inserita in un contesto più ampio, basato sulla
crescente influenza di nuovi attori sovranazionali e su reti di governace, che
riducono le competenze dello Stato. Non bisogna dimenticare però, che in Africa
ci sono stati anche risultati positivi in diversi paesi, legati alle politiche
di riforma e alle capacità di cogliere i vantaggi della globalizzazione. Questo
processo, però, non è stato uniforme e le aree di crisi sono aumentate: vi è
una diffusa tendenza verso forme di potere che si sviluppano al di fuori del
quadro legale degli Stati.
Per capire la natura di queste
reti di attori, bisogna quindi considerare la questione della globalizzazione e
come essa sia collegata al cambiamento di competenze dello Stato. Le
comunicazioni, le interdipendenze economiche, i diritti umani e le regole
ambientali, seguendo il trend della globalizzazione, si manifestano
trasversalmente agli Stati, assumendo un carattere via via più vincolante. A
questo si aggiunga anche l’importanza assunta dalle corporazioni
transnazionali, dai gruppi industriali, che essendo inoltre fuori dal controllo
tradizionale dello Stato, valicano le frontiere e vantano enormi disponibilità
economiche e un ruolo attivo nella strutturazione delle politiche. La governance,
quindi, è stata ridefinita in modo sempre più complesso con l’avanzamento
della privatizzazione delle politiche pubbliche ed economiche,
detenute tradizionalmente dagli Stati-nazione.
Sull’onda quindi del fallimento
istituzionale dello Stato, ai governi locali si sono affiancate anche le
Organizzazioni non governative, al fine di sostenere programmi di sviluppo, democrazia
e sicurezza. Paradossalmente, la promozione delle ONG è stata collegata, non
solo alla promozione della società civile (che per definizione dovrebbe essere
il migliore interlocutore di queste organizzazioni per i programmi di
sviluppo), ma anche alla cosiddetta “good governance agenda”, in cui
“good governance” non si riferisce solo alla riduzione del potere
statale e all’incoraggiamento del pluralismo politico, ma anche, in effetti,
alla de-politicizzazione della società civile.
Negli ultimi vent’anni, si è già
osservato che il numero delle ONG internazionali è aumentato al fine di essere
efficacie ed operativo nei contesti di emergenza complessa, ma questi “attori
non governativi” si sono raggruppati all’interno di reti e strutture rappresentative.
Tali networks hanno avuto un ruolo primario in tutte quelle occasioni in
cui le ONG hanno guadagnato un accesso al processo decisionale nazionale e
internazionale. Allo stesso tempo e anche in relazione al processo politico, le
ONG hanno formato i loro propri forum internazionali.
Infatti molte organizzazioni
internazionali ora hanno comitati speciali o altre forme di collegamento
istituzionale con le ONG internazionali; tali comitati hanno inoltre lo status
di osservatori alla Commissione Economica e Sociale delle Nazioni Unite
(ECOSOC), mentre alla Banca Mondiale l’operation policy group prevede
connessioni con le ONG. Ci sono inoltre, a livello nazionale, numerose
piattaforme di ONG che, in vari modi, consigliano i governi del Nord su
questioni di politica umanitaria e di sviluppo.
Le ONG quindi, raggruppate in strutture rappresentative e reti di global
governance, si sono aggiudicate l’accesso ai processi decisionali nazionali
e internazionali, diventando attori privilegiati delle politiche mondiali, e di
conseguenza, attenuano le competenze dello Stato e erodendo la sua centralità.
3
- La gestione del conflitto e l’ umanitarismo militare
In Africa sono molte le aree in
cui il potere ed il controllo del territorio sono esercitati non dagli Stati-nazione,
ma da milizie etniche o a sfondo religioso, compagnie private, forze straniere
di occupazione e gruppi di ogni genere. Vi è quindi un’esigenza di riprendere
il controllo da parte della Comunità internazionale nelle situazioni di
conflittualità endemica, infatti il sistema di gestione collettiva della crisi
da parte degli Stati africani con il sostegno della Comunità internazionale è
diventato un aspetto importante degli interessi occidentali alla pace e alla
sicurezza.
La questione della costruzione
della pace e della prevenzione dei conflitti sono in effetti da diversi anni
all’ordine del giorno delle principali agenzie internazionali: sono esaminate
dalle Nazioni Unite, dalla NATO, dall’OCSE, dal G8 e dalle istituzioni
finanziarie internazionali (FMI e BM). Alla fine di quest’analisi ritengo però
che di fronte però alle condizioni di instabilità del continente africano, di
non legalità, di “privatizzazione” dell’esercizio del potere, le reazioni
militari non bastano, ma occorrono risposte politiche con l’obiettivo di creare
assetti istituzionali per la gestione del conflitto e quindi anche la soluzione
dei problemi che sono alla base delle tensioni. Inoltre solo in condizioni di
stabilità, assicurate dalla massima inclusione nella gestione del potere,
potranno essere realisticamente garantiti i diritti umani fondamentali.
La gestione del conflitto però il
più delle volte viene affidata al cosiddetto “interventismo umanitario”. L’ONU
e altre organizzazioni governative internazionali sono istituzioni
multilaterali che sono state costituite con lo scopo di difendere la sovranità
statale e le integrità territoriali. La libertà delle Nazioni Unite
nell’intervenire e agire nelle emergenze umanitarie ha sempre trovato delle
limitazioni nella Carta delle Nazioni Unite nel mondo post-Guerra fredda,
in quanto questa non autorizza ad intervenire nelle questioni interne alla
giurisdizione di uno Stato.
È altrettanto importante dire che
il diritto umanitario, col conseguente interventismo umanitario, si è fatto
strada all’interno delle Nazioni Unite, consentendo delle azioni per alleviare
la sofferenza dei civili durante i conflitti, anche senza il consenso del paese
stesso (come è accaduto in Somalia, dove non compariva un governo centrale
univoco). Danilo Zolo sostiene che nel triennio 92-94 la politica degli
interventi umanitari si è affermata e autolegittimata al di fuori di qualsiasi
riferimento normativo, compresa la Carta delle Nazioni Unite, in cui il solo
riferimento cui solitamente si ricorre è l’art.39 che attribuisce al Consiglio
di Sicurezza un potere di iniziativa, con il ricorso sia a mezzi pacifici sia a
misure militari, in relazione a minacce di pace, ad un atto di aggressione.
La prima questione quindi si
evidenzia a partire dal principio della sovranità statale, con l’implicita
impossibilità per le Nazioni Unite ad intervenire negli affari domestici: la
crescita di atti multilaterali e di interventismo umanitario sono due fattori
della realtà che sempre più mettono in discussione e in crisi il principio
teorico dell’articolo 2 della Carta delle Nazioni Unite, che riconosce il
principio di base della sovranità e dell’uguaglianza degli Stati, da cui
discende l’impossibilità ad intervenire in materie interne da parte di altri
Stati o organizzazioni.
Negli anni ‘90 però i diritti
umani e la dignità della persona vengono assunte come categorie in base alle
quali intervenire militarmente. Trovando un consenso sempre maggiore l’idea che
la sovranità dello Stato non possa servire da copertura alle violazioni dei
diritti umani dei cittadini, anche nell’interventismo umanitario le ONG hanno
svolto un ruolo di attori esterni, spesso insieme alle Nazioni Unite.
Il dibattito sulla questione oggi
si concentra quindi su due problemi di fondo: il primo è come conciliare il
principio della sovranità territoriale dello Stato con la proibizione dell’uso
della forza da parte della Carta dell’ONU, mentre il secondo riguarda la
protezione dei diritti umani in situazioni estreme, in cui la violenza diventa
una minaccia per la pace e la sicurezza internazionale. La dottrina dei diritti
dell’uomo però rischia con la sua pretesa universalista di operare come una
nuova ideologia occidentale, che aggredisce le diversità culturali del pianeta,
contribuendo a quel processo che Lautouche chiama “occidentalizzazione del
Mondo”.
Alcuni autori, tra cui il semiologo Chomsky e lo stesso Zolo, criticano
aspramente la relazione tra i diritti umanitari e l’umanitarismo militare: essi
non intendono ridurre l’importanza dei diritti umani, ma non vogliono che ne
venga fatta una lettura strumentale e ideologica per giustificare l’intervento.
In Somalia l’umanitarianismo
militare fu gran parte della risposta alla crisi umanitaria. L’operazione Restore
Hope rappresentava il primo caso in cui le forze delle Nazioni Unite erano
state mandate senza il consenso del governo in vigore, che d’altra parte non
esisteva al tempo dell’intervento nel dicembre del 1992.
Infatti il paese si trovava senza un potere centrale effettivo dal 1991 ed era,
e tuttora rimane, divisa in varie zone sotto il controllo di gruppi e dei
signori della guerra rivali. Prendergast sostiene che questo mandato
umanitario, che aveva un carattere limitato già all’inizio, s’era eclissato in
un numero di obiettivi politici più ampi e in decisioni che andarono oltre gli
intenti originali dell’operazione: l’intervento degli Stati Uniti e di alcune
altre potenze aveva portato ad un sanguinoso conflitto militare.
De Waal afferma che la ragion
d'essere dell'operazione Restore Hope era di creare un ambiente sicuro
per la distribuzione di aiuti, la cui fornitura era divenuta il primo compito
della Comunità internazionale, senza che vi fosse mai stato un dibattito aperto
in proposito. All’improvviso, il diritto internazionale doveva proteggere
innanzitutto i “dispensatori di aiuti” e così è nata l' “impunità umanitaria”,
fondata sull’ipotesi che chiunque venga a portare aiuti possa fare soltanto del
bene. Nella caccia al capo-fazione Mohammad Farah Aidid, le Nazioni Unite hanno
violato a più riprese le convenzioni di Ginevra, aprendo il fuoco su civili,
bombardando ospedali e incarcerando numerosi somali senza alcun capo d'accusa;
secondo The Philadelphia Inquirer, nel 1993 le truppe americane hanno
ucciso oltre 1000 civili.
4
- Il monopolio della violenza armata e le compagnie private di sicurezza
Nomberto Bobbio sostiene l’uso
della forza fisica è la condizione necessaria per la definizione di potere
politico, ma non la condizione sufficiente; solo chi ha il diritto esclusivo di
usare la forza su un determinato territorio è colui che ha la sovranità.
Riguardo all’assenza strutturale dello Stato, molto è già stato detto, ma è
importante ricordare come l’assenza di una struttura unitaria capace di
rispondere alle necessità popolari e alla gestione dei conflitti, grazie al
monopolio della coercizione. Una delle caratteristiche della crisi degli Stati
africani, o degli Stati “mancati” è la perdita degli strumenti di controllo
sulla coercizione fisica, che porta da un lato all’incapacità di mantenere il
controllo fisico sul territorio e di gestire la fedeltà della popolazione,
mentre dall’altro lato contribuisce alla conseguente frammentazione delle forze
armate.
Un fenomeno piuttosto nuovo che ha contribuito a
sfidare il potere dello Stato africano dal punto di vista del monopolio della
violenza armata sono le compagnie di sicurezza privata. Già dai primi anni ‘90
queste compagnie divennero sempre più attive a livello internazionale,
rilevando però molte ambiguità in relazione alla questione della legittimità
della sicurezza privata. Le compagnie private militari si sono espanse per
molte ragioni, tra cui il cambiamento di competenze dello Stato, la crescita
delle privatizzazioni, la deregolamentazione del mercato, l’era post-Guerra fredda
o post- apartheid.
Inoltre anche l’apparato di sicurezza congedato dal regime dell’apartheid del
Sud Africa ha provveduto a fornire reclute per queste compagnie private.
Esempi particolarmente noti sono la compagnia di mercenari sudafricana Executive
Outcomes e la compagnia inglese Sandline International; mentre la
prima ha ottenuto un considerevole successo militare con la difesa delle
miniere di diamanti in Sierra Leone e Angola, mentre quest’ultima è divenuta
famosa all’inizio del ’98 dopo uno scandalo riguardante la vendita delle armi
in Sierra Leone.
Alcune agenzie private lavorano in relazione coi
governi del Sud e di solito sono estensioni della politica estera del Nord.
Esse provvedono alle milizie, alla formazione della polizia all’interno d’un
programma d’assistenza formale sulla riforma del settore della sicurezza.
La crisi dello Stato africano, come si è osservato, porta con se molti limiti
alla funzione di controllo che il governo dovrebbe esercitare sulla
popolazione; questo riduce anche l’efficacia della riscossione fiscale e
indebolisce ulteriormente le entrate di base dello Stato. Per quanto riguarda
quindi il legame tra agenzie private di sicurezza e Stato, in molti casi
quest’ultimo non dispone più di un sistema sicuro per la riscossione delle
tasse e per questo si affida ad agenzie private che tengono per sé gran parte
degli introiti.
Ciò produce una forte pressione per tagliare le
spese del governo, il che riduce ulteriormente la sua capacità di controllo e
incoraggia la frammentazione delle unità militari. Il fallimento dello Stato si
accompagna inoltre ad una crescente privatizzazione della violenza;
specialmente nelle aree di conflitto dove le forze armate regolari sono in
decadenza. I soldati non vengono più pagati né addestrati ed è possibile che
essi debbano cercarsi da sé le proprie fonti di finanziamento. In molti paesi
il crollo delle gerarchie ha accresciuto l’indisciplina e i soldati, in cerca
di fonti proprie di finanziamento, hanno avuto comportamenti criminali (com’è avvenuto
nell’ex-Zaire dove i soldati non pagati sono stati incoraggiati al saccheggio e
alla razzia).
Per quanto riguarda la relazione tra le compagnie
private di sicurezza e ONG, si è già visto in precedenza, come queste ultime
spesso abbiano bisogno di una protezioni militare per distribuire gli aiuti,
quindi al fine di risolvere il problema della sicurezza del personale e delle
loro operazioni esse ricorrono alle compagnie private. In conclusione l’insieme
di tutti questi processi possono contribuire al finanziamento di milizie non
statali, e quindi alla crescita di nuove forze armate al di fuori del controllo
delle istituzioni e del tradizionale monopolio sulla violenza armata dello
Stato, sempre più minacciato nella sua autorità e sovranità dalle nuove forme
di intrusione.
Conclusioni
Questa analisi rappresenta il
tentativo di approfondire alcune delle relazioni che nel corso degli ultimi
anni si sono sviluppate nel continente africano tra Organizzazioni non
governative internazionali, Stato-nazione e le dinamiche delle Complex
political emergencies. Lo Stato africano, già ostacolato nel suo percorso
democratico dall’eredità del colonialismo e da altri processi, si trova in modo
piuttosto generalizzato in una situazione di grave crisi: sempre più con un
ruolo ridotto, dovuto alle politiche internazionali e globali, che tendono ad
erodere la sovranità nazionale e a coordinare le funzioni del governo
attraverso organismi esterni, esso inoltre è incapace di gestire la crisi
interna e di mantenere un consenso intorno alle proprie istituzioni. Si è visto
inoltre come le emergenze politiche complesse (e con esse la violenza diffusa,
l’alto numero di rifugiati e vittime civili) si generino su questa situazione
instabile e sul fallimento dello Stato, inteso come l’incapacità di attuare
reali politiche di sviluppo e di democrazia, di prevenire i conflitti e
detenere il monopolio della coercizione e quindi della sicurezza interna.
La Comunità internazionale ha
risposto a queste condizioni conflittuali ponendo al centro la good
governance, come prerequisito per lo sviluppo, quindi attraverso una
privatizzazione dell’azione pubblica che deve affiancare lo Stato locale
(diminuito progressivamente l’amministrazione diretta dei suoi servizi).
Si sono analizzate successivamente
alcune delle problematiche che nascono da questo nuovo spazio d’intervento, che
si è aperto nella seconda metà degli anni Ottanta, in particolare per le
Organizzazioni non governative internazionali, che si sono espanse in Africa
come risultato dei tentativi internazionali di rispondere alla crisi associata
col collasso dei governi, con la guerra, la violenza e il crollo delle
istituzioni pubbliche di welfare.
I dilemmi dell’intervento delle
ONG nelle situazioni d’emergenza nascono già dalla loro definizione e dai loro
attributi (come per esempio autonome, al di fuori di alleanza politiche, non
governative), che contraddicono nella realtà la loro originaria indipendenza,
infatti queste organizzazioni internazionali hanno subito un cambiamento
significativo all’interno delle proprie linee guida, che ne ha modificato il
mandato, le modalità dei finanziamenti e la relazione con i governi donatori
occidentali.
Tra le altre problematiche emerse
nel corso dell’analisi si può ricordare che fornire aiuti standard e di prima
necessità, senza una reale conoscenza del contesto in cui si opera (e quindi
anche degli effetti), può voler dire rinunciare alla collaborazione con le
parti locali e non costruire un ponte tra l’emergenza e lo sviluppo. Al tempo stesso
questo genere di intervento fa sorgere nuovi problemi: le forme economiche
predatorie e i pochi interlocutori locali affidabili inseriscono gli aiuti
delle agenzie umanitarie nelle reti di commercio illegale che si sostituiscono
il mercato istituzionale e perciò destrutturano i fragili sistemi economici e
politici.
Per questa ragione credo che
sarebbe necessario che la Comunità internazionale comprendesse il significato
delle economie parallele e più in generale degli attori e dei processi in campo
nelle emergenze politiche complesse, cercando sia di problematizzare
maggiormente gli effetti degli interventi (in quanto essi questi possono
svilupparsi come parte di un processo politico), sia riconoscendo che i ruoli
globali affidati alle ONG e ai governi hanno pur sempre delle responsabilità.
La natura di questi aiuti temporanei sta inoltre trascurando la funzione
primaria delle ONG, che per definizione dovrebbero lavorare “dal basso”, e non
solo offrire assistenza medico-sanitaria e alimentare, senza intaccare il
sistema e i suoi meccanismi.
Molte testimonianze che ho
raccolto sostengono che le ONG stanno modificando il loro modo di operare,
staccandosi sempre di più dalla società civile, perdendo le loro radici,
distanziandosi dai più poveri per avvicinarsi ai donatori e alle politiche dei
governi del Nord. Le agenzie donatrici multilaterali e bilaterali, nel
tentativo di promuovere una nuova agenda politica, hanno finanziato le ONG sul
piano della loro efficienza economica e per contribuire alla good governance,
ma l’impatto di questa tendenza sulla programmazione, sui risultati, insieme
alla legittimità e alla responsabilità degli attori in campo in molti casi
resta solo sul piano ideologico, piuttosto che avere una verifica empirica.
Le politiche umanitarie e gli
aiuti di emergenza diventano sempre più difficili nell’instabile contesto
africano e internazionale completamente mutato, fatto di situazioni
conflittuali non tradizionali e tendenze economiche, politiche globali. Dopo
questa analisi ritengo che le grandi ONG del Nord si trovino davanti a numerosi
dilemmi, emersi soprattutto negli anni Novanta, come conseguenza dei propri
fallimenti, del bisogno di ridefinizione; esse possono per il futuro affrontare
tre strade principali, che fanno capo ad interlocutori molto diversi tra loro.
La prima possibilità prevede la
collaborazione e la stretta dipendenza coi governi occidentali, che lavorano
attraverso contratti e logiche “private ed aziendali”, secondo le regole del
neoliberismo,e che d’altra parte mal si conciliano con i principi che
dovrebbero guidare un’Organizzazione non governativa in senso proprio. La
seconda strada è sicuramente quella più diffusa negli ultimissimi anni e
riguarda un tipo di intervento dall’alto, in cui le ONG lavorano nelle
operazioni umanitarie insieme alla NATO, alle Nazioni Unite e alle forze
militari. La terza via invece è quella più indefinita e forse più difficile da
attuare, in quanto rappresenta un tipo di approccio dal basso, che allo stesso
tempo considera il contesto globale in cui l’intervento, l’aiuto o il progetto
si inserisce.
Questa “global governance
dal basso” cerca di trattare in modo più critico le tendenze che si sono
sviluppate negli ultimi anni: la globalizzazione economica e culturale (insieme
all’ineguaglianza e all’insicurezza che crea), l’aumento della complessità
dell’azione umanitaria in risposta ai conflitti e alla violenza interstatale.
In questo senso si stanno muovendo anche nuove forme di solidarietà, che
emergono tra i cittadini e le autorità a livelli differenti del sistema
mondiale: nuove relazioni con le corporazioni, gli elementi dello Stato, i
militari, le istituzioni internazionali e altri gruppi della società civile.
Questi nuovi sviluppi coinvolgono anche il ruolo delle ONG, che deve decidere
se e come diventarne parte.
Inoltre credo che per capire come
le grandi organizzazioni non governative del Nord possano lavorare dal basso,
come attori di una governance globale, si debba ritornare e ripensare
ancora al concetto di sviluppo più in generale, e non solo a quello di
emergenza. Sachs sostiene che il concetto di “aiuto” si stia trasformando in
uno strumento del perfetto esercizio del potere,
esso appare sempre di più un mezzo inadeguato per la promozione dello sviluppo.
L’unico genere di aiuto che non ha dato prova di essere controproducente, egli
sostiene, è stato “l’aiuto per l’auto aiuto”, che però è solo un parziale
miglioramento dell’idea di aiuto allo sviluppo, in quanto diffida dell’aiuto,
ma non dello sviluppo.
Non bisogna dimenticare, quindi,
il principio di uno sviluppo fondato sulle forze endogene dei suoi protagonisti
e del concetto di self-reliance, inteso come il diritto di progettare in
forma autonoma ed endogena, ma non autartica, contando sulle proprie forze,
esercitando sempre più forme negoziali e concertate con interlocutori vicini e
lontani. La
strategia di governabilità affidata ad autorità sovranazionali, come le
Organizzazioni non governative del Nord, per risolvere o ridurre la complessità
planetaria (e nello specifico le situazioni di CPE) si basa comunque sul
diritto di ingerenza, che in molti paesi africani si è mostrato poco rispettoso
dei confini e delle sovranità nazionali (è il caso della Somalia in cui gli
aiuti e la soluzione dell’ingerenza hanno suscitato forti resistenze locali).
Un ultimo punto quindi riguarda il
riconoscimento del diritto alla progettualità endogena, inteso come diritto a
praticare e sperimentare strategie diversificate e originali dal basso. Le ONG
dovrebbero lavorare insieme ad organizzazioni vicine alla società civile,
supportando i
meccanismi locali per risolvere le dispute, rafforzando le istituzioni ancora
efficaci e operative, ma la tempo stesso preservandone l’autonomia.
Questa analisi comunque è stata
condotta allo scopo di offrire spunti di riflessione e di problematizzare il
rapporto tra intervento umanitario, Organizzazioni non governative
internazionali e Stato in una realtà complessa e diversificata come è quella
africana. Infine, non ritengo in maniera assoluta che una delle tre strade che
ho individuato per il futuro delle ONG internazionali sia la migliore: ho
cercato di mostrare, infatti, i pregi e soprattutto i difetti degli interventi
nelle emergenze politiche africane, alla luce delle difficoltà latenti in un clima
instabile e di insicurezza; risulta perciò importante che le ONG prendano
coscienza, valutino a posteriori e si confrontino sulle questioni e le
incertezze legate ad ogni tipo di strategia.
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